Rapporto sulla previdenza

complementare nel settore

pubblico contrattualizzato*.

Osservatorio Nazionale Bilaterale sui Fondi Pensione

del Pubblico Impiego.

Luglio 2006

L’Osservatorio presenta il primo rapporto sulla previdenza complementare nel

pubblico impiego, nel convincimento di dare un costruttivo contributo al definitivo

decollo di questo settore.

Il presente rapporto rappresenta altresì, il primo studio realizzato in comune su un

tema particolarmente interessante delle relazioni sindacali che ha visto l’attiva

partecipazione di DFP, COVIP, INPDAP ed Espero.

Lo studio è frutto del coinvolgimento dialettico dei rappresentanti dell’ARAN e delle

Confederazioni Sindacali ed ha trovato il momento di sintesi nell’opera del dott.

Michele De Giacomo (Servizio Studi e Documentazione ARAN), che ha tradotto con

imparzialità e professionalità tutti gli argomenti trattati.

I componenti dell’Osservatorio, che si è avvalso anche della collaborazione del dott.

Maurizio Sarti, esprimono l’augurio che altri lavori possano fare seguito, sempre con

lo stesso spirito e con la medesima volontà realizzatrice.

Roma, 27 luglio 2006

L’Osservatorio

Dott. Sergio Gasparrini (ARAN) firmato

Avv. Arturo Parisi (ARAN) firmato

Dott. Pierluigi Mastrogiuseppe (ARAN) firmato

Dott. Michele De Giacomo (ARAN) firmato

Dott. Michele Gentile (CGIL) firmato

Dott. Giorgio Grasso (CISL) firmato

Dott. Antonio Foccillo (UIL) firmato

Prof. Achille Massenti (CONFSAL) firmato

Prof. Lucio Casalino (CISAL) firmato

Dott. Carlo Sizia (COFEDIR) firmato

Dott. Luciano Dionisi (CIDA) firmato

Dott. Claudio Testuzza (COSMED) firmato

Dott. Leopoldo Guidi (USAE) firmato

Dott. Angelo Chiavarini (CGU) firmato

Dott.ssa Nicoletta Morgia (CONFINTESA) firmato

SOMMARIO: PARTE I - § 1. Premessa; § 2. La genesi della previdenza complementare nel P.I. ; §

3. Dalle indennità al trattamento di fine rapporto; § 4. Effetti contrattuali; § 5. Il calcolo del TFR:

comparazione dei regimi contrattuali; § 6. Il ruolo dell’INPDAP: Il meccanismo figurativo

(virtuale). § 7. Il finanziamento della previdenza complementare; PARTE II – § 1. suggerimenti

operativi; § 1.1. Fondo Scuola Espero; § 1.2. Fondo Regioni, Enti Locali, Sanità; § 1.3. Ministeri,

Enti Pubblici non Economici, Agenzie Fiscali, P.C.M., Enac, Cnel; § 1.4. Fondo Università,

Ricerca; § 1.5. Fondo Medici. § 2. La riforma della previdenza complementare: cenni applicativi e

rilievi di armonizzazione.

La previdenza complementare, intesa come forma di integrazione delle prestazioni

obbligatorie, nasce e si sviluppa nei Paesi a legislazione sociale di origine

beveridgiana collateralmente e contestualmente al sistema di sicurezza sociale di

base. La sua funzione era ed è quella di integrare le prestazioni minime riconosciute

indistintamente a tutti i cittadini.

Diversamente, in Italia, come negli altri paesi di pari tradizione sociale, la previdenza

complementare assume un ruolo assolutamente differente, risultato prevalente della

necessità di integrare la riduzione del tasso di sostituzione salario/pensione garantito

dalla previdenza obbligatoria.

La capacità dell’attuale apparato previdenziale pubblico di affrontare le necessità

della sicurezza sociale, risulta fortemente compromessa dallo stato di crisi del sistema

finanziario del settore previdenziale.

Tale crisi, generata da un momento ciclico congiunturale di recessione, si è ormai

definitivamente consolidata sul piano strutturale tanto che la crescita esponenziale del

deficit previdenziale rischia di gravare in maniera eccessiva sui futuri pensionamenti

conducendo, secondo alcune pessimistiche ma pur sempre realistiche ipotesi, ad un

conflitto intergenerazionale.

Nell’intento di individuare forme di gestione che consentano di ripristinare in qualche

modo l’equilibrio economico-sociale, gli ordinamenti di vari paesi hanno optato per

la scelta del rafforzamento della previdenza complementare.

4

Negli ultimi anni, invero, diversi organismi economici internazionali hanno

raccomandato con insistenza ai loro aderenti di ridurre la spesa del sistema

pensionistico puntando sull’ampliamento delle forme alternative complementari1.

A molti, però, non è sfuggita la considerazione che la previdenza complementare

comporta lo sviluppo di forme di tutela del risparmio pensionistico, anche attraverso

il crescente impegno di tutti gli organismi di supervisione.

Si desume, da quanto appena detto, che gli attuali impianti strutturale, normativo e

finanziario, necessitano di una revisione accorta che sancisca in modo inequivoco

competenze e procedure.

In Italia, come in altri paesi, la spinta riformatrice del modello di welfare state ha

fatto affidamento sulla istituzionalizzazione e razionalizzazione della previdenza

complementare e sulla costruzione di un modello che si fonda sui tre pilastri: della

previdenza generale obbligatoria, di quella complementare collettiva e di quella

individuale.

Il complesso dei tre pilastri trova riferimento normativo preminente nell’art. 38 della

Costituzione2 il quale non ha mancato di scatenare ed alimentare un corposo dibattito

dottrinale e giurisprudenziale che vede contrapposte due ipotesi interpretative tuttora

in conflitto.

Occorre a tal punto fare un sia pur breve e certamente incompleto richiamo al

dibattito testé citato in quanto da esso si dipartono le varie filosofie interpretative del

complessivo impianto previdenziale.

In passato le due concezioni si confrontavano in particolare sull’esistenza o meno di

una supposta differenziazione, non meramente terminologica, contenuta nell’art. 38

Cost., tra il concetto di previdenza e quello di assistenza sociale.

1 Cfr ad es. OCSE, Manteining prosperity in an Ageing Society, 2000.

2 Art. 38 Costituzione: “ Ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha diritto al

mantenimento e all assistenza sociale.

I lavoratori hanno diritto che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di

infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria.

Gli inabili ed i minorati hanno diritto all educazione e all avviamento professionale.

Ai compiti previsti in questo articolo provvedono organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato.

L assistenza privata è libera”.

5

La prima delle due opinioni3 inquadra l’art. 38 Cost. in un modello dicotomico che

nettamente distinguerebbe tra previdenza, intesa come complesso degli istituti

destinati a proteggere i lavoratori dalle eventuali situazioni di bisogno dovute a

infortunio, malattia, invalidità, vecchiaia e disoccupazione involontaria, ed assistenza

sociale che, invece, si rivolgerebbe al cittadino inabile.

La seconda4, invece, ricostruisce in modo unitario il sistema della sicurezza sociale

che assolverebbe, contestualmente, al compito previdenziale ed a quello assistenziale.

A queste diverse impostazione dottrinali, in apparenza non strettamente connesse con

l’ambito oggetto della presente trattazione, si accosta, però, la contrapposizione tra

gli autori sostenitori della tesi della cd. funzionalizzazione della previdenza

complementare agli scopi del comma 2 dell’art. 38 Cost., i quali sostengono,

confortati da alcune sentenze della Corte Costituzionale5, la necessità di considerare

che la previdenza complementare oramai “…viene in parte a sostituirsi ai compiti

specifici della previdenza pubblica”6 per cui “l’area della previdenza pensionistica

pensionistica di base”, evidenziandosi così tra le due l’esistenza di una “identità di

funzione, ancorché destinata a realizzarsi con strumenti di natura giuridica diversi”7,

e parte autorevole della dottrina per la quale il sistema della previdenza

complementare va ricondotta esclusivamente all’alveo dell’autonomia privata

(ancorché collettiva) in quanto realizza “…esclusivamente la soddisfazione di

retribuzione”8.

La dimostrazione della sussistenza di un elemento unificatore tra i due dibattiti si

rinviene nella constatazione che, se l’ipotesi della riconduzione della previdenza

3 Tra gli altri: Cinelli M., Problemi di Diritto della Previdenza Sociale, Torino 1999; Pessi R., Lezioni di diritto della

previdenza sociale, Padova 2001.

4 Persiani M., Diritto della previdenza sociale, Padova 2002 pag. 25 e ss .

5 Corte Costituzionale sentenza n. 393, del 13 luglio 2000, sentenza n.421 del 13 settembre 1995 in Mass. Giur. Lav.,

1995 pag 535 con nota di Sandulli P.

6 Pessi R., Corrispettività e solidarietà nel nuovo sistema previdenziale, in La riforma del sistema previdenziale,

Padova, 1995.

7 Sandulli P., Il decreto legislativo n. 124/93 nel sistema pensionistico riformato, in Dir. Prat. Lav., 1993, supplemento

al n. 35; ID., Riforma pensionistica e previdenza integrativa, in Dir. Lav. Rel. Ind., 1991, 201 ss.

8 Persiani M., Previdenza pubblica e previdenza privata , relazione al XIII convegno dell’AIDLASS, Ferrara 11-13

maggio 2000.

6

complementare alla disposizione dell’art. 38, comma V Cost. fosse accolta, di

conseguenza, “…perderebbe probabilmente nitidezza la distinzione fra previdenza

ed assistenza”9 in quanto non può escludersi che alla previdenza complementare ed

integrativa vengano attribuiti compiti tipicamente assistenziali riferibili ad esempio

alle indennità di disoccupazione, di malattia, di maternità e ad ogni ulteriore

intervento atto a contrastare il bisogno ed il rischio di marginalità sociale che non

sempre sono riservati ai soli lavoratori. Di converso, ed altrettanto coerentemente, la

distinzione tra previdenza ed assistenza conduce a considerare che funzione della

previdenza è quella di assicurare ai soli lavoratori mezzi adeguati alle loro esigenze di

vita indifferentemente per mezzo del sistema pubblico o tramite quello privato di

promanazione collettiva.

Nonostante questa apparente ferrea logica però, nessuna delle due contrapposte tesi

resiste, senza ombra di dubbio, ad alcune critiche incrociate. Si può ad esempio

contestare alla ipotesi della funzionalizzazione che alla previdenza possono appunto

essere attribuite anche funzioni di natura assistenziale. Altrettanto dicasi per la teoria

contraria allorché si consideri che tutta la normativa attuale individua come

destinatari esclusivi della previdenza complementare collettiva, rectius negoziale, i

soli lavoratori10.

In tale contesto va oggi ad affluire la struttura previdenziale riformata alla luce della

legge 243 del 23 agosto 2004 (G.U. 223 del 21 settembre 2004) ed attuata, per il solo

settore privato, dal d.lgs. 252 del 5 dicembre 2005, (G.U. n. 289 del 13 dicembre

2005, S.O. n. 200).

La rilettura normativa, pur sostanzialmente accogliendo e proseguendo nel solco già

tracciato dalla legge 335 del 1995 (riforma Dini) e consistente nella realizzazione di

una tripartizione con implicazioni di rango costituzionale, che vedeva disporsi su

piani distinti la previdenza generale obbligatoria, quella complementare di origine

negoziale e quella privata basata su strumenti di tipo finanziario ed assicurativo,

9 Dondi G., Zampini G., previdenza pubblica e complementare privata nella riforma del titolo V, parte II, della

Costituzione, L.P.A., vol. V, gennaio-febbraio 2002, supplemento al fascicolo 1.

10 D.lgs. n. 124, del 21 aprile 1993, art. 2

7

afferma nei suoi principi essenziali una riorganizzazione della previdenza pubblica e

complementare incidendo anche sull’assetto formale.

La novella legislativa, infatti, prevede l’equiparazione tra forme complementari

negoziali e individuali (art.1, comma 2, lettera e, punto 4). Proprio l’assimilazione exlege

delle forme pensionistiche, in combinazione univoca con l’applicazione

dell’istituto tecnico giuridico del conferimento tacito, attenua le critiche di chi

riteneva corretto sostenere la sussistenza di livelli “gerarchici” ben delineati,

inducendo maggiori certezze nel promuovere al “rango superiore”, di cui al II comma

dell’art. 38 della Costituzione, almeno l’intero sistema negoziale della previdenza

complementare.

Quest’ultimo condividerebbe con l’Assicurazione Generale Obbligatoria un’identità

di funzioni e di obiettivi11 dalla quale, in considerazione della dichiarata tutelabilità

parificata, non verrebbero esclusi i fondi privati, svuotando sostanzialmente di

contenuti il V comma dello stesso art. 38 Cost.

L’attuazione ex d.lgs.252/2005 ha in parte ridimensionato il processo di parificazione

sostanziale; il favor riconosciuto al momento genetico negoziale rispetto all’atto

contrattuale privatistico, determina una correzione di rotta rispetto alle prime

paventate ipotesi.

L’applicabilità della riforma al lavoro alle dipendenze di una P.A. è subordinata a

successive necessarie armonizzazioni da definire previo confronto con le

organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative dei datori e dei

prestatori di lavoro, con le regioni, gli enti locali e le autonomie funzionali.

Prima di quel momento, nel sistema previdenziale del pubblico impiego non saranno

introdotti i nuovi meccanismi di adesione (silenzio-assenso), di portabilità e di

trasferibilità della contribuzione e della prestazione pensionistica complementare

permanendo, per il settore in parola, una sostanziale ultrattività delle norme

emendate.

11 Vedi anche Corte Costituzionale, ordinanza n. 319/2001.

8

Infatti, il rinvio al confronto con le organizzazioni sindacali operato dall’art.1 comma

2, lett. p) della legge di delega rimanda alla definizione dell’iter concertativo adottato,

l’applicabilità dei primi due commi della norma e le disposizioni relative agli

incentivi per la permanenza in servizio oltre termine minimo di acquisizione del

diritto al pensionamento (cd. bonus).

Per una trattazione più approfondita in merito alla attuazione nel settore pubblico

contrattualizzato della legge 243/2004 e dei relativi decreti attuativi, l’Osservatorio

Nazionale Bilaterale dei Fondi Pensione del Pubblico Impiego si riserva di disporre

uno studio apposito in corso di definizione.

9

Il sistema normativo italiano della previdenza complementare si caratterizza

certamente per il fatto di essersi formato e strutturato in sincronismo con le

progressive tappe di avvicinamento tra il settore pubblico e quello privato.

Accanto allo sviluppo degli strumenti previdenziali di origine pattizia in ambito

privato, si sono create le condizioni per la realizzazione di un sistema previdenziale

integrativo anche per i pubblici dipendenti, grazie ad una graduale assimilazione delle

due posizioni lavorative.

Non a caso, anche il sistema previdenziale del settore pubblico, contestualmente con

quanto accaduto nell ambito privato, è stato interessato al progetto di riduzione della

spesa pubblica formulato nel provvedimento di delega legislativa n° 421 del 23

ottobre 1992.

La necessità di porre un freno al debito dello Stato spinse, infatti, il legislatore ad

intervenire congiuntamente sui centri di costo più macroscopici: sanità, pubblico

impiego, previdenza e finanza territoriale.

Tutti i provvedimenti delegati successivi hanno seguito come filo conduttore unico il

tentativo, riuscito o meno, di ridurre o razionalizzare la spesa pubblica anche

avviando collateralmente quel processo di riforma generale del pubblico impiego che

negli anni seguenti si completerà con il d.lgs. n° 29 del 3 febbraio 1993 e le sue

successive modifiche ed integrazioni12.

In attuazione della delega di cui all art. 3, comma 1, lettera v), della L. 421/1992

viene emanato il decreto legislativo n° 124 del 21 aprile 1993, il quale disciplina e

razionalizza le forme pensionistiche complementari pubbliche e private prima di

allora non sistematicamente organizzate.

Sistemi previdenziali aggiuntivi a quello pubblico obbligatorio, infatti, non erano

estranei al nostro ordinamento del settore privato, ma venivano ricondotti alla

disciplina degli artt. 2117 e 2123 del codice civile ed anzi, erano retti da un impianto

12 Da ultimo si veda il d.lgs. 165 del 30 marzo 2001.

10

tributario di favore in quanto originati da atti di natura collettiva o da regolamenti

aziendali13.

Proprio l’esclusione dalla comune imposizione fiscale degli emolumenti versati a

titolo di partecipazione alle forme pensionistiche complementari ha attraversato un

travagliato percorso giurisdizionale sul principio degli anni ’90.

Secondo la Corte Costituzionale14, alla correlazione tra i due pilastri, dovuta alla

totale deducibilità concessa sul piano fiscale ad entrambe le forme previdenziali, non

faceva riscontro una dignità paritaria nei rapporti interni tra i due sistemi; talché sulla

contribuzione integrativa era dovuto il contributo alla previdenza di base (cd.

contributo su contributo).

La sentenza incise pesantemente sul versante datoriale per il quale era dato ormai per

acquisito il principio dell’esonero delle somme di contribuzione privata.

Questo convincimento però, a dire il vero, trovava fondamento solo in alcune

interpretazioni effettuate dagli uffici periferici del Ministero del Lavoro e non aveva

un serio sostegno normativo.

Il Legislatore interviene in un processo di interpretazione autentica solo nel 1991 con

il Decreto Legge n° 103 del 29 marzo (convertito, con modificazioni, dalla Legge 1

giugno 1991 n° 166) determinando una conferma di sanatoria15 per i periodi

13 I tributaristi ritenevano che questo s istema fosse basato su un principio di cd. imposizione differita e comunque su una

imposizione più leggera di quella del periodo di riferimento.

14 Corte Costituzionale: sentenza n°427 del 03/10/1990.

15 DECRETO LEGGE 29 marzo 1991, n. 103 Art. 9-bis (Interpretazione autentica)

1. Salvo quanto disposto dai commi seguenti, dalla retribuzione imponibile di cui all articolo 12 della legge 30 aprile

1969, n. 153, sono escluse le contribuzioni e le somme versate o accantonate, anche con il sistema della mancata

trattenuta da parte del datore di lavoro nei confronti del lavoratore, a finanziamento di casse, fondi, gestioni o forme

assicurative previsti da contratti collettivi o da accordi o da regolamenti aziendali, al fine di erogare prestazioni integrative

previdenziali o assistenziali a favore del lavoratore e suoi familiari, nel corso del rapporto o dopo la sua cessazione. Tale

disposizione si applica anche ai periodi precedenti la data di entrata in vigore della legge di conversione del presente

decreto; tuttavia i versamenti contributivi sulle predette contribuzioni e somme restano salvi e conservano la loro efficacia

se effettuati anteriormente alla data di entrata in vigore della medesima legge di conversione (1).

2. Fino alla data di entrata in vigore di norm e in materia di previdenza integrativa che disciplinino i regimi contributivi

cui assoggettare le contribuzioni versate ad enti, fondi, istituti che gestiscono forme di previdenza o assistenza

integrativa, e le prestazioni erogate dai fondi stessi, a decorrere dal periodo di paga successivo alla data di entrata in

vigore della legge di conversione del presente decreto, per le contribuzioni o le somme di cui al comma 1 è dovuto un

contributo di solidarietà ad esclusivo carico dei datori di lavoro nella misura del dieci per cento in favore delle gestioni

pensionistiche di legge cui sono iscritti i lavoratori (2).

3. Al contributo di solidarietà di cui al comma 2 si applicano le disposizioni in materia di riscossione, termini di

prescrizione e sanzioni vigenti per le contribuzioni dei regimi pensionistici obbligatori di pertinenza.

4. Le disposizioni di cui ai commi 1 e 2 non si applicano alle somme versate o accantonate dai datori di lavoro e dai

lavoratori presso casse, fondi, gestioni o forme assicurative previsti da accordi o contratti collettivi per la mutualizzazione

di oneri derivanti da istituti contrattuali. Le somme erogate ai lavoratori in applicazione degli istituti contrattuali di cui

sopra sono assoggettate a contribuzione previdenziale e assistenziale per il loro intero ammontare al momento della

effettiva corresponsione.

11

antecedenti e l’assoggettamento a un regime di vantaggio contributivo, nel tentativo

di istituire una sorta di concorrenza tra regime pubblico generale e regime

complementare, a far data dal 1° luglio 1991.

La legge 421/1992 e il successivo decreto 124/1993 confermano questa funzione di

correlazione tra previdenza pubblica e previdenza complementare con la ratifica del

contributo di solidarietà del 10%.

In attuazione della delega prevista dalla legge 421/ 92, lo sforzo di riduzione della

distanza tra i sistemi pensionistici dei dipendenti pubblici e privati fu parallelamente

condotto mediante il d.lgs. n. 503 del 30 dicembre 1992 mirante alla

omogeneizzazione dei calcoli e alla riduzione del livello di prestazioni per entrambi i

settori.

L esposto tentativo di avvicinamento dell area del lavoro pubblico a quella del privato

non ha però totalmente dissipato le incertezze e sciolto le riserve che impedivano la

sostanziale attivazione del secondo pilastro previdenziale anche nell impiego

pubblico.

Il nodo principale riguardava proprio la trasposizione del sistema di finanziamento

delle esperienze di previdenza complementare dei lavoratori privati.

L art. 8, comma 4 del d.lgs. 124/ 93 afferma che "nei casi di forme di previdenza

determinazione del trattamento economico".

Ora, proprio il trattamento economico cui fa riferimento il decreto legislativo,

mostrava una prima atipicità nel pubblico impiego non immediatamente livellata dal

precetto normativo.

L idea di fondo era quella del dirottamento di consistenti quote del t.f.r. al

finanziamento dei fondi di previdenza complementare.

12

Tuttavia, al momento dell entrata in vigore del d.lgs. 124/ 93 non esisteva un t.f.r. per

i dipendenti della pubblica amministrazione ma solo un sistema di indennità di

buonuscita che assumeva svariate denominazioni nei comparti.

Questa anomalia poneva problemi di utilizzo delle varie indennità per due ordini di

ragioni.

La prima riguarda la differente natura dei due istituti.

Le indennità di fine servizio avevano una natura previdenziale e non retributiva che

sostanzialmente ne impediva l’utilizzo ai fini propri della previdenza complementare;

non erano originate da accantonamenti annui ma finanziate con contributi a carico sia

dei datori di lavoro (nella misura: del 7,10% della retribuzione annua per un

dipendente dello Stato e del 3,60% per un dipendente di un Ente locale) che del

lavoratore (nella misura del 2,50%).

Il t.f.r., invece, essendo originato dagli accantonamenti annuali posti interamente a

carico del datore di lavoro, si presta meglio ad essere utilizzato come fonte di

finanziamento dei Fondi pensione.

In secondo luogo, le prestazioni finali del trattamento di fine servizio, o comunque

denominato, vengono calcolate con riferimento alla retribuzione dell’ultimo mese o

anno di servizio e questo impedisce di conoscere, prima della cessazione dal servizio,

il loro ammontare con conseguente impossibilità di effettuare prelievi di risorse da

versare ai Fondi pensione senza compromettere la gestione dell’Ente assicurativo; in

regime di t.f.r., invece, la prestazione finale si ottiene sommando gli accantonamenti

annui calcolati dividendo la retribuzione dovuta per l’anno stesso, per 13,5.

Il primo ostacolo, dunque, non era trascurabile dato che atteneva proprio alla

dotazione finanziaria dell impianto previdenziale di nuova costituzione.

Per ovviare a questa discrasia normativa si avviò un lungo percorso normativo e

giurisprudenziale che, almeno nominalmente, si è concluso solo in seguito al

D.P.C.M. del 2 marzo 2001.

13

L art. 2 della legge 8 agosto 1995, n.335 ai commi 5, 6, 7 e 8 ha stabilito per la

prima volta l applicazione del t.f.r. anche ai dipendenti pubblici e la cessazione "per i

pubbliche di cui all articolo 1 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29" dei

"trattamenti di fine servizio, comunque denominati"16.

La stessa norma rinviava in tal senso alla contrattazione collettiva di comparto e ad

un successivo D.P.C.M. e introduceva la distinzione tra lavoratori già in servizio

(interessati alla transizione dal vecchio sistema al nuovo t.f.r.) e lavoratori assunti

dopo il 1° gennaio 1996, per i quali era prevista l automatica applicazione del t.f.r.

La legge finanziaria per il 1998 (legge 449 del 27 dicembre 1997, art. 59, comma 56)

ha successivamente introdotto, per i dipendenti già in servizio, la facoltà di optare per

l applicazione del t.f.r. stabilendo, per coloro che decidono in tal senso, la contestuale

iscrizione al fondo pensione. La norma ha quindi voluto formalizzare un principio

generale: la correlazione tra la scelta per il t.f.r. e quella per la previdenza

complementare17.

Ma l applicazione automatica del t.f.r. per i nuovi assunti, prevista dalla 335/ 95, è

stata successivamente differita alla data di entrata in vigore del previsto DPCM con

l Accordo quadro nazionale del 29 luglio 1999, sottoscritto presso l’ARAN dalle

organizzazioni sindacali, che ha ulteriormente regolato il t.f.r. e la previdenza

complementare.

16 Legge 335 del 8 agosto 1995, art. 2, comma 5.

17 Legge 449 del 27 dicembre 1997, art. 59, comma 56 "Fermo restando quanto previsto dalla legge 8 agosto 1995, n.

335, e successive modificazioni, in materia di applicazione delle disposizioni relative al trattamento di fine rapporto ai

dipendenti delle pubbliche amministrazioni, al fine di favorire il processo di attuazione per i predetti delle disposizioni in

materia di previdenza complementare viene prevista la possibilità di richiedere la trasformazione dell indennità di fine

servizio in trattamento di fine rapporto. Per coloro che optano in tal senso una quota della vigente aliquota contributiva

relativa all indennità di fine servizio prevista dalle gestioni previdenziali di appartenenza, pari all 1,5 per cento, verrà

destinata a previdenza complementare nei modi e con la gradualità da definirsi in sede di specifica trattativa con le

organizzazioni sindacali dei lavoratori".

14

Il DPCM viene poi emanato, nello stesso anno, in data 20 dicembre 1999, e conferma

il principio per il quale l’opzione per il t.f.r. è legata, per i dipendenti già in servizio,

alla necessità di adesione ad un fondo pensione (art.1).

Lo stesso decreto fissa il limite massimo del 2% della retribuzione base di riferimento

per il calcolo del t.f.r. quale quota destinabile ai fondi, precisa l’applicazione

automatica del t.f.r. per il personale assunto oltre la data della sua entrata in vigore,

chiarisce per costoro, in caso di iscrizione ad un fondo pensione, la possibilità di

destinazione integrale al fondo degli accantonamenti relativi al t.f.r. e, infine, delinea

il ruolo assunto dall’Istituto Nazionale di Previdenza per i Dipendenti

dell’Amministrazione Pubblica (INPDAP) rispetto ai conferimenti ai fondi.

Trascorso appena un anno, il DPCM del 1999 è stato modificato dal DPCM del 2

marzo 2001 il quale, nel confermare il limite del 2% come quota massima di t.f.r.

destinabile ai fondi, ha stabilito che dopo la prima fase di attuazione “la predetta

quota è definibile dalle parti istitutive con apposito accordo”.

Quindi, nel pubblico impiego la disciplina attuale prevede:

a) l’applicazione obbligatoria del t.f.r. per:

-lavoratori assunti a tempo determinato dopo il 30 maggio 2000 (come

disposto dal DPCM 20/12/1999);

-lavoratori assunti a tempo indeterminato dopo il 31 dicembre 2000 (come

disposto dal DPCM 2/03/2001).

b) la permanenza in regime di TFS per il personale a tempo indeterminato in servizio

alla data del 31 dicembre 2000 con possibilità di optare per il TFR mediante

l’adesione ad un fondo pensione complementare.

Rimangono al momento in regime di TFS, quale che sia la data della loro

assunzione nella Pubblica Amministrazione, i magistrati ordinari, amministrativi e

contabili, gli avvocati ed i procuratori dello Stato, il personale militare e delle forze

armate di polizia, il personale della carriera diplomatica e prefettizia, i professori ed

i ricercatori universitari, nonché i dipendenti degli Enti che svolgono la loro attività

15

17/07/1947, n. 691, e dalle leggi n. 281/85 e n. 287/90 (personale della Borsa,

Consob ecc.)18.

Quanto ai soggetti che possono optare per il transito al regime del tfr, la scelta era

stata limitata da un punto di vista temporale sino al 31 dicembre 2001 (art. 2, comma

3, AQN 29 luglio 1999). Una prima proroga al diritto di opzione fu realizzata con

l’Accordo Quadro Nazionale dell’8 maggio 2002 (posticipo al 31 dicembre 2005) ed

in considerazione della mancata realizzazione di tutti i fondi del pubblico impiego, un

recente ulteriore Accordo quadro (sottoscritto il 2 marzo 2006 e pubblicato in G.U. n.

59 del 11 marzo 2006) ha provveduto a rinviare ulteriormente il termine al 31

dicembre 2010.

Ovviamente, il passaggio al regime del t.f.r. comporterà la soppressione del

contributo a carico del lavoratore del 2,50%, in virtù della già considerata natura

retributiva del trattamento che è composto da soli oneri a carico del datore di lavoro.

La soppressione del contributo, tuttavia, non determina effetti sulla retribuzione

imponibile ai fini fiscali. Pertanto, per assicurare l’invarianza della retribuzione netta

complessiva e delle ritenute fiscali tra i dipendenti in regime di TFS e quelli in

regime di TFR (compresi coloro che hanno optato per la trasformazione del TFS in

TFR mediante l’adesione ad un fondo pensione), il Dpcm 20 dicembre 1999 ha

stabilito che la retribuzione del personale in regime di TFR sia diminuita di un

importo pari al contributo soppresso. La retribuzione lorda così diminuita viene poi

aumentata figurativamente dello stesso importo ai fini della determinazione della

base utile sia per il trattamento di pensione sia per il TFR.

Ma neppure dopo l’ultima correzione del DPCM la disciplina del t.f.r. in ambito

pubblico ha trovato una sua certa e definitiva regolamentazione.

Risolvere questo nodo critico è, come detto, necessario per consentire l’avvio della

previdenza complementare per i dipendenti del pubblico impiego, sinora ostacolata

18Circolare INPDAP n° 29 dell’8 giugno 2000.

16

dalla “…tardiva ed incompleta estensione a questa categoria di lavoratori della

normativa relativa al t.f.r.”19.

19Commissione ministeriale per la valutazione degli effetti della legge 335/95 e successivi provvedimenti: Verifica del

dello sviluppo e dell’equità – relazione finale; settembre 2001

17

L’ampia premessa inerente il t.f.r. si è resa necessaria per identificare

analiticamente le lente tappe attraverso le quali è passato l’ordinamento previdenziale

italiano come prefigurato dalla legge 421 del 1992.

Il complesso iter normativo sull’estensione del t.f.r. ai dipendenti pubblici è stato

correlato anche ad un’espansione dei poteri dei soggetti sindacali in termini di

iniziativa e di governo del settore della previdenza complementare.

Proprio la previsione normativa dell’art. 3 del d.lgs. 124 del 1993: “…l’istituzione dei

fondi può avvenire solo tramite la contrattazione collettiva”, contribuisce a definire

uno degli elementi di specificità del settore pubblico che, nonostante la generale

tendenza alla omogeneità normativa, ancora lo contraddistingue da quello privato.

È ormai unanimemente riconosciuto il diverso regime di efficacia soggettiva ed

oggettiva della contrattazione collettiva pubblica, rispetto al settore privato e ciò

conduce a criteri e regole istitutive dei fondi pensione diversi per i due settori.

Queste caratteristiche peculiari del momento negoziale creano, in ambito pubblico,

una vera e propria riserva di contrattazione di livello nazionale per l’istituzione delle

forme pensionistiche complementari dei dipendenti “contrattualizzati”20, mentre nel

settore privato sono consentite forme molto varie che vanno dagli accordi fra

lavoratori, ai regolamenti unilaterali di enti o aziende21.

Il principio testè citato è stato di recente confermato anche dalla riforma disposta

dalla legge 243/2004 e dal decreto legislativo di attuazione n. 252 del 5 dicembre

2005 che, anche se ancora inapplicati al settore pubblico, ribadiscono la prescrizione

20 Nel P.I. la costituzione di fondi per mezzo di accordi associativi è consentita solo per il “personale in regime di diritto

pubblico” di cui all’art. 3 del d.lgs. 165 del 30 marzo 2001 e cioè per i dipendenti il cui rapporto non sia stato

“privatizzato” (magistrati, avvocati e procuratori dello Stato, personale delle forze armate e di polizia ecc.) “secondo le

norme dei rispettivi ordinamenti, ovvero, in mancanza, mediante accordi tra i dipendenti stessi promossi dalle loro

associazioni”.

21 D.lgs. 124/1993, art. 3, lettera a).

18

di un atto negoziale collettivo (nazionale) per dar vita a fondi di previdenza

complementare cui possono aderire i dipendenti del pubblico impiego22.

La riserva di contrattazione nazionale appena citata viene ulteriormente ribadita

allorquando si configura il modello di finanziamento delle forme pensionistiche

complementari (art. 8 del. D.lgs 252/2005); in quel contesto la norma precisa che

“…nel caso di forme pensionistiche complementari di cui siano destinatari i

secondo procedure coerenti alla natura del rapporto”, ribadendo analoga

disposizione contenuta nel d.lgs. 124 del 21 aprile 1993, tuttora attuabile nel rapporto

di lavoro alle dipendenze della P.A.

In realtà tutte le forme pensionistiche del settore privato, sinora autorizzate dalla

COVIP, risultano costituite in forza di specifici contratti collettivi nazionali di lavoro

visto che risulta confermato il fenomeno della “…tendenza delle fonti istitutive

nelle specifiche aree produttive e contrattuali” 23 ? 24 e la novella legislativa più

recente si è esclusivamente limitata a ribadire l’obbligo per i fondi negoziali della

Pubblica Amministrazione contrattualizzata.

Pur non potendo escludersi la possibilità, sia pur limitata, di ricorso alla

contrattazione integrativa anche per il pubblico impiego, come parte della dottrina

conferma, l’apertura a forme di contrattazione decentrata pare possibile se circoscritta

“…all’ambito di una eventuale delega di attribuzioni”25 dalla contrattazione

nazionale a quella integrativa come previsto dal comma 3 dell’art. 40, d.lgs. n. 165

del 2001.

22 Art. 3, comma 2, primo capoverso, d.lgs 252/2005 “Per il personale dipendente dalle amministrazioni pubbliche di

possono essere istituite mediante i contratti collettivi di cui al titolo III del medesimo decreto legislativo.”

23 Alaimo A., La previdenza complementare dei dipendenti pubblici, R.D.S.S. 2002, p.139 e ss.

24 COVIP, Realazione anno 2001, maggio 2002, www.covip.it.

25 Bessone M., Previdenza complementare, Torino 2000.

19

Allo stato pare piuttosto inverosimile un ricorso a tale livello di contrattazione

decentrata vista la inversa necessità, questa già manifestatasi, di sviluppare a

condizioni di reciprocità, fondi pensionistici intracompartimentali allo scopo di

ridurre pro quota l’incidenza dei costi di gestione26.

Anche alla luce dell’innovato modello previdenziale disposto dalla recente riforma

243/2004, resta da escludersi la possibilità di disporre l’adesione dei lavoratori del

pubblico impiego, con utilizzo delle contribuzioni datoriali e delle quote di tfr, a

fondi regionali, aperti, territoriali, individuali e ad ogni altra forma complementare

non istituita con procedura di contrattazione collettiva nazionale di lavoro.

26 Una situazione analoga si è già verificata nella stagione contrattuale 1998-2001 quando, con norme di natura

programmatica, si è prevista l’istituzione di fondi unici per la previdenza di più comparti come l’art. 42, comma 2, del

contratto della Sanità sottoscritto il 7 aprile 1999, successivamente richiamato dall’art. 13 del CCNL sottoscritto il 20

settembre 2001 (Gazzetta Ufficiale n. 248 del 24 ottobre 2001 - Serie generale), che contempla “l istituzione di un fondo

unico con i lavoratori del comparto Regioni - autonomie locali, a condizioni di reciprocità”. Analoga previsione è

riportata all’art. 18, comma 2 del CCNL del comparto Regioni e autonomie locali per il biennio 2000-2001. Anche altri

comparti hanno deciso di coordinare i loro sforzi organizzativi: vedi art.36, comma 2, contratto comparto Ministeri del

16 febbraio 1999 (Gazzetta Ufficiale n. 46 del 25 febbraio 1999 - Supplemento ordinario n. 41) e art.48, comma 2,

CCNL comparto Enti Pubblici non Economici sottoscritto il 16 febbraio 1999 (Gazzetta Ufficiale n. 60 del 13 marzo

1999 - Supplemento ordinario n. 54).

20

La base di calcolo del Trattamento di Fine Rapporto è costituita da alcuni

elementi della retribuzione: intero stipendio tabellare, intera indennità integrativa

speciale27, retribuzione individuale di anzianità, tredicesima mensilità e tutti gli

emolumenti considerati utili ai fini del calcolo dell’indennità di fine servizio

comunque denominata ai sensi della preesistente normativa.

Il comma 2 dell’art 2120 del codice civile consente, con una norma di chiusura, la

possibilità che i contratti collettivi di comparto aggiungano ulteriori voci retributive

alla base di calcolo.

Quasi tutti i CCNL hanno fatto ricorso ad una rideterminazione degli elementi

costitutivi di tale base, cosicché la disciplina risulta abbastanza inorganica ed

eterogenea.

Si è, pertanto, presentata la necessità di disporre di una sintesi della sistematica

contrattuale che mostra sperequazioni, non solo a causa della diversa terminologia

utilizzata per normare il medesimo istituto nei vari comparti, ma anche a motivo del

fatto che i contratti riconoscono alla parte fissa, utile ai fini del calcolo del tfr, ed a

quella variabile della retribuzione quote molto differenti da comparto a comparto.

Tutti i comparti e le aree del Pubblico Impiego che attingeranno risorse dai

finanziamenti disposti ex legge 388/2000 hanno, infine, individuato anche la

percentuale di contribuzione di competenza della parte datoriale (1%).

Da una ricognizione generale delle basi di calcolo del tfr, proposte dai vari contratti

collettivi ad integrazione di quanto previsto dall’art.2120 del Codice Civile, se ne

ricava un quadro difficile da ricondurre ad omogeneità ma che consentirebbe, previo

espletamento degli atti normativi ancora mancanti, di rendere finalmente operativa la

previdenza complementare nella Pubblica Amministrazione.

27 La trascorsa stagione contrattuale ha portato al conglobamento nello stipendio tabellare dell’indennità integrativa

speciale. Nei contratti sinora rinnovati all’ARAN le parti hanno convenuto di apporre in calce al testo contrattuale una

nota che impedisse che tale conglobamento avesse effetti anche ai fini previdenziali ma non ai fini del TFS.

21

Nella gestione dei flussi finanziari che derivano dal sistema prefigurato

dall’ordinamento giuridico attuale, l’Istituto Nazionale di previdenza per i Dipendenti

delle Amministrazioni Pubbliche svolge un ruolo di rilievo.

Il complesso impianto costruito prefigura, infatti, l’attribuzione di compiti particolari

all’istituto di previdenza pubblico, derivanti anche dalla specificità del settore che,

pur ridimensionata, continua a mostrare talune peculiarità.

All’INPDAP vengono attribuiti compiti in materia di gestione del TFR che

fatalmente riversano i propri effetti nel campo della previdenza complementare.

Tra questi il più rilevante attiene alla funzione di accantonamento e gestione

figurativa delle quote di TFR di tutti i dipendenti pubblici nonché delle quote,

anch’esse virtuali, relative all’1,5% della base contributiva di riferimento utile ai fini

dei vigenti trattamenti di fine servizio comunque denominati per coloro che, in

servizio al 31/12/2000 abbiano optato per il passaggio al TFR con contestuale

adesione al Fondo pensione.

Si parla di quote virtuali perché per il pubblico impiego non esiste materialmente

alcun TFR da conferire al Fondo pensione.

Tale virtualità costituisce lo strumento attraverso il quale si realizza la classica

dilazione del debito che emergerà a carico dell’INPDAP tra qualche decennio

quando, all’atto della cessazione dei rapporti di lavoro, l’Istituto si troverà a dover

corrispondere materialmente la prestazione.

Infatti, se lo Stato fosse stato costretto a finanziare materialmente il TFR per tutti i

dipendenti pubblici, avrebbe dovuto sopportare un esborso di circa 4,13 miliardi di

euro l’anno (pari a circa 8.000 miliardi di lire l’anno28) ed in mancanza di una

copertura finanziaria sufficiente si sarebbe messo a repentaglio l’intento di avviare il

secondo pilastro previdenziale.

28 Stima Ministero dell’Economia, anno 1997.

22

Purtroppo, una siffatta situazione rischia oltremodo di scaricare i suoi improvvidi

effetti sulle future generazioni di pensionati e, ormai da più parti, si auspica la

sostituzione del figurativo con il reale.

In base all’art. 2 del DPCM del 20/12/1999 e successive modifiche, l’Ente di

previdenza dei dipendenti pubblici, al momento della cessazione dal servizio del

lavoratore, ha l’obbligo di conferire al Fondo pensione il montante maturato

costituito dagli accantonamenti figurativi riguardanti sia le quote di TFR che quelle

relative al versamento della percentuale dell’1,5%, entrambe rivalutate dall’INPDAP

sulla base di un tasso di rendimento che, in via transitoria, per il periodo di

consolidamento della struttura dei fondi pensione dei dipendenti pubblici,

corrisponderà alla media dei rendimenti netti di un paniere di fondi di previdenza

complementare; successivamente, si applicherà il tasso di rendimento netto dei fondi

pensione dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche.

Di recente il Ministero dell’Economia a provveduto ad emanare il previsto DM 23

dicembre 200529 relativo all’individuazione del “paniere” di fondi già esistenti da

utilizzare come parametro per la rivalutazione annua delle quote di tfr conferite ai

fondi negoziali e computate dall’INPDAP.

Il decreto, già previsto dall’Accordo Quadro Nazionale del 29 luglio 1999 e dal

DPCM 20 dicembre 1999, ha parzialmente derogato rispetto alle indicazioni fornite

dalle fonti a quo.

Infatti, sia l’AQN 1999 che il DPCM prevedevano che il paniere fosse determinato

includendo i fondi con “maggiore consistenza di aderenti” mentre, il decreto firmato

individua i 13 fondi utili, riferendosi alla dimensione del bacino di potenziali aderenti

e non alla consistenza numerica effettiva.

Questo sistema di rivalutazione per l’anno 2005 produrrà un tasso di rendimento del

montante virtuale pari al 7,34%30 rispetto ad un rendimento del tfr che, per lo stesso

anno, è stato pari al 2,63%.

29 G.U. n. 19 del 24 gennaio 2006.

30 Stima Ufficio Studi e Documentazione ARAN.

23

MINISTERI 274.680 33.570.180 11,77 35,2952733

AZIENDE 38.845 31.471.021 1,56 4,6793098

SCUOLA 1.153.897 42.567.000 62,67 188,007826

CORPI DI POLIZIA 328.173 32.759.054 13,72 41,150019

PREFETTI 1.617 73.638.000 0,15 0,45577221

DIPLOMATICI 960 92.270.000 0,11 0,339053

FORZE ARMATE 171.135 37.014.732 8,08 24,246513

MAGISTRATI 10.072 151.125.000 1,94 5,82623331

Il DPCM del 1999, così come modificato nel 2001, ha anche attribuito all’INPDAP la

funzione di ripartire tra i vari fondi pensione le risorse messe a disposizione dal

Governo e trasferite all’Istituto per finanziare la previdenza complementare.

Tale ripartizione verrà effettuata tenendo conto dei trattamenti retributivi medi e della

consistenza del personale in servizio nelle varie amministrazioni al 31/12/2000.

A quest’ultima incombenza l’INPDAP ha già fatto fronte con Determinazione del

dirigente generale n° 216 del 26 novembre 2002 secondo la quale le misure di riparto

delle risorse sarebbero: Ministeri 11,77%, Aziende Autonome 1,56%, Scuola

62,67%, Forze Armate 8,08%, Forze di Polizia 13,72%, carriera Diplomatica 0,11%,

carriera Prefettizia 0,15%, Magistrati 1,94%.

Di seguito si è provveduto a meglio esplicitare i criteri di riparto adottati.

Spetta da ultimo all’INPDAP provvedere alla rivalutazione annuale degli

accantonamenti di tfr non destinati alla previdenza complementare ad un tasso

costituito dall’1,50% in misura fissa e dal 75% dell’aumento dell’indice dei prezzi al

consumo, secondo le disposizioni dell’art. 2120 del codice civile.

In sintesi al lavoratore faranno capo due conti presso la gestione dell’Istituto: uno

costituito da risorse reali, l’altro composto dai soli elementi figurativi.

24

Diverso sarà anche il sistema dei rendimenti delle risorse dei due conti che, mentre

nel primo caso godranno dei profitti effettivi derivanti dall’impiego sui mercati

finanziari, nel secondo saranno rivalutate sulla base della media dei rendimenti netti

dei fondi individuati con DM Economia 23 dicembre 2005.

25

Una delle particolarità che presenta l attivazione di fondi pensionistici

complementari collettivi negli Enti pubblici "contrattualizzati" è rappresentata dal

sistema di finanziamento.

Come già chiarito, infatti, se per i dipendenti di aziende private la copertura

finanziaria della prestazione complementare è garantita dalle quote materialmente

corrisposte al fondo dai datori di lavoro, per i dipendenti della Pubblica

Amministrazione cd. allargata il meccanismo virtuale in precedenza descritto,

consente di avere a disposizione somme effettive ridotte da destinare alla dotazione

dei Fondi complementari.

Occorre, quindi, per consentire l avvio ed il funzionamento a regime dell impianto

previdenziale complementare, che lo Stato, per mezzo della fiscalità generale,

individui soluzioni che consentano l’incremento della dotazione finanziaria da

trasferire ai Fondi.

La ricostruzione storica delle fonti che hanno sostenuto economicamente questa

prima e tortuosa fase di avvio non è agevole.

Se è vero che le norme succedutesi hanno provveduto a destinare, rectius, a ipotizzare

la destinazione di somme da adibire alle varie impellenze che si fossero

eventualmente presentate, non con altrettanta solerzia si è dotata questa normativa di

specifiche regole di utilizzo talché, ancora a tutt’oggi, pare difficile fornire una pronta

risposta alle richieste avanzate dai contratti collettivi.

Questo, però, non impedisce di effettuare una ricognizione attuale delle disponibilità,

onde ricercare e, sommessamente, suggerire eventuali criteri di adeguamento del

meccanismo dei flussi economico-finanziari.

La prima dotazione della previdenza complementare per i dipendenti della Pubblica

Amministrazione risale all’art. 26 comma 1831 della legge 448 del 23 dicembre

31 legge 448, 23/12/1998, art.26 comma 18. “La somma da destinare effettivamente ai fondi gestori di previdenza

26

199832 (legge finanziaria per il 1999) che assegnava a tali scopi una somma pari a

200 miliardi di lire.

Con il successivo art. 3 del Decreto Legge 24 novembre 2000, n. 34633 viene

assegnata ai fondi di previdenza complementare per l’anno 2000 una somma una

tantum pari a 100 miliardi di lire.

Infine, l’art. 74 della legge 388 del 23 dicembre 2000 (legge finanziaria 2001)34 eleva

il contributo a carico della fiscalità generale da 200 a 300 miliardi di lire a decorrere

dall’anno 2001.

trattamento di fine rapporto dei lavoratori interessati”.

32 pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 302 del 29 dicembre 1998 - Supplemento Ordinario n. 210.

33 pubblicato nella G.U. n. 277 del 27.11.2000, non convertito:

“Art. 3. - Disposizioni in materia di previdenza complementare per i dipendenti delle amministrazioni delloStato

programmazione economica è autorizzato ad apportare, con propri decreti, le necessarie variazioni di bilancio”.

34 legge 388/2000, Art.74. “(Previdenza complementare dei dipendenti pubblici)

5. ….”

27

Delle somme testé citate, e riferite ad esercizi finanziari passati, si ha la certezza di

aver potuto disporre solo dei 5,49 miliardi di lire già in cassa35 a titolo di copertura

delle prime spese di attivazione e costituzione del Fondo del comparto scuola oltre

che di quelli inerenti la contribuzione datoriale annuale ed il bonus del primo anno

per gli aderenti allo stesso fondo Espero.

A far data dall’entrata in vigore dell’art.1 comma 6 del decreto legge 194, del 6

settembre 2002 (cd. bloccaspese)36 "Le somme stanziate per spese in conto capitale

conservazione è protratto di un anno"; inoltre, essendo considerati da un punto di

vista contabile come residui di stanziamento e pertanto iscritti in un fondo di riserva,

possono essere resi esigibili solo a fronte di un credito vantato.

Appare dunque difficile supporre l’utilizzo effettivo degli stanziamenti pregressi,

salvo ipotizzare la possibilità di retrodatare o di certificare un credito dei Fondi

previdenziali complementari risalente al periodo di impegno della spesa.

Quanto alle disponibilità stabilite nelle ultime leggi di bilancio dello Stato (tabella C),

un primo ridimensionamento è stato disposto con la legge n. 311 del 30 dicembre

2004 (finanziaria 2005)37 ed un ulteriore limitazione è stata prevista nella legge n.

266 del 23 dicembre 2005 (finanziaria 2006) che attualmente stabilisce una dotazione

35 Tale quota è stata individuata nel Accordo per l’istituzione del fondo nazionale pensione

complementare per i lavoratori della scuola sottoscritto dall’Aran e dalle rappresentanze sindacali il

14 marzo 2001, il quale all’art 16 recita: Art.16 Spese di avvio del Fondo

“Per fronteggiare i costi di avvio del Fondo, l INPDAP in fase di prima attuazione, verserà all atto della costituzione

iscrizione al fondo nella misura prevista dal Consiglio di Amministrazione”.

Il calcolo, come si evince dal rapporto di certificazione del predetto accordo (13 marzo 2001), è dato dal prodotto del

numero di dipendenti pari a 1.098.000 per la quota forfetaria di lire 5.000 cad. a carico dall’INPDAP.

36 pubblicato in G.U. n. 209 del 6 settembre 2002

37 il flusso stabilito è pari a 144,944 milioni di euro per il 2005, a 140,664 milioni di euro per il 2006, e a 141,182

milioni di euro per il 2007.

28

pari a 133,280 milioni di euro per il 2006, 136,220 milioni di euro per il 2007 e

136,220 milioni di euro per il 2008.

Ulteriori dubbi ha creato poi l’utilizzo e ripartizione dei finanziamenti tra i comparti

del Pubblico impiego, anche se al momento appaiono impropriamente fugati delle

recenti disposizioni.

Infatti, per espressa previsione dell’art. 2, comma 3 del DPCM 20 dicembre 199938,

come modificato dal DPCM 2 marzo 2001, sono stati fissati, per l’assegnazione pro

quota ai vari comparti delle risorse a disposizione dei Fondi pensione, alcuni criteri di

proporzionalità che prendono a riferimento il trattamento retributivo medio dei

dipendenti delle Amministrazioni dello Stato e la consistenza del personale in

servizio39.

In prima analisi, l’Accordo per l istituzione del fondo nazionale pensione

complementare per il personale del comparto Scuola Espero40 aveva previsto la

ripartizione dei 300 mld di lire annui solo tra i comparti dei Ministeri, della Scuola,

delle Aziende e dei Corpi di Polizia41, ma la determina n° 216 del 26 novembre 2002

dell’INPDAP, emanata sulla scorta del parere favorevole del Dipartimento della

Funzione Pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri, ha considerato le

categorie di tutto il personale delle Amministrazioni dello Stato, contrattualizzato e

non, individuando anche le percentuali di riparto delle risorse.

Si deve ricordare, che la ripartizione dei 300 miliardi, così come indicata nella

relazione tecnica del citato Accordo istitutivo del fondo scuola, trasmessa dall’ARAN

alla Corte dei Conti per la dovuta certificazione in data 1 marzo 2001, non è stata

contestata né dal Consiglio dei Ministri42 né dalla stessa magistratura contabile.

38 DPCM 20 dicembre 1999 (testo coordinato con modifiche di cui al DPCM 2 marzo 2001), art.2, comma 3:

“L’INPDAP opera il riparto tra i vari fondi delle risorse complessivamente a disposizione tenendo conto di criteri

e la consistenza del personale in servizio, alla data del 31 dicembre 2000”.

39 Supra, pag. 22.

40 Siglato il 14 marzo 2001.

41 dalla Relazione Tecnica sull’ipotesi di accordo istitutivo del Fondo Nazionale pensione complementare per i

lavoratori della scuola certificata dalla Corte dei Conti in data 1 marzo 2001.

42 Il parere favorevole è espresso nella riunione del Consiglio dei Ministri del 7 febbraio 2001.

29

Oltre ad apparire inopportuna, la successiva estensione degli ambiti soggettivi di

applicazione del finanziamento pubblico, è contestabile almeno sotto un ulteriore

profilo.

Se è pur vero che l’art. 3, comma 2, del d. lgs n.124 del 1993, prevede, anche per i

dipendenti non contrattualizzati, la possibilità di istituire forme pensionistiche

complementari secondo le norme dei rispettivi ordinamenti ovvero, in mancanza,

mediante accordi tra i dipendenti stessi promossi da loro associazioni, lo è altrettanto

il fatto che, a costoro, non è estesa la normativa di trasformazione del tfs in tfr43 e,

visto che secondo l’art. 2, comma 3 del DPCM 20 dicembre 1999 il riparto dei fondi

avverrà “…in conto di quote degli accantonamenti annuali del trattamento di fine

rapporto…”, non si comprende fino in fondo secondo quale ratio si sia pervenuti ad

una tale ampia interpretazione che, al limite, sarebbe corretta solo per forze armate e

forze di polizia in virtù dell’art. 26, comma 20, della legge 448/1998, il quale ha

provveduto ad armonizzare la normativa di comparto con quella dei settori già

“contrattualizzati”.

Da questo sistema restano comunque escluse alcuni importanti comparti ed aree

dell’Impiego Pubblico “privatizzato”.

Le predette risorse, infatti, sia pur con le incertezze appena esposte, saranno ripartite

solo tra le Amministrazioni dello Stato in senso stretto dalle quali sono distinti i

regimi delle autonomie.

Per completezza di esposizione, si ricorda che, per queste ultime, il reperimento delle

risorse resta a carico dei capitoli di spesa delle singole amministrazioni.

Seguendo tale procedura una prima indicazione viene dal comitato di settore per il

comparto Sanità.

Con l’Atto di Indirizzo per il rinnovo del CCNL del personale del comparto, relativo

il biennio economico 2000-2001, trasmesso al Ministro della Funzione Pubblica in

data 24 maggio 2001, il predetto organo di settore presso la Conferenza dei Presidenti

43 Supra, pagg. 14-15.

30

delle Regioni e delle Province Autonome al punto 5 conferma che “..al fine dell’avvio

della previdenza complementare si rendono disponibili 100 miliardi”.

I comparti e le aree della dirigenza ancora sprovvisti afferiscono in particolare agli

Enti Pubblici non Economici, alla Ricerca, all’Università; altri, come quello delle

Regioni e degli Enti Locali ed il già citato comparto della Sanità pur avendo disposto

una sostanziale copertura di tali oneri, fanno riferimento ad un procedimento tecnico

di erogazione e di accredito che non ne consentirebbe una agevole disponibilità e non

ne garantirebbe l’economicità gestionale.

Per questi motivi l’ARAN ha più volte suggerito di disporre un emendamento all’art.

74 della legge finanziaria 388/2000 che consentirebbe di ricorrere agli stessi

finanziamenti delle amministrazioni centrali per sopperire alle sole necessità di avvio

di tutti i fondi della pubblica amministrazione “allargata”, compreso i settori afferenti

alle autonomie.

L’emendamento già proposto nella XIV Legislatura con il disegno di legge (Atto

Camera C-5736) di iniziativa del Governo sul Piano d’azione per lo sviluppo

economico, sociale e territoriale (approvato dal Consiglio dei Ministri n. 198 del 11

marzo 2005), e che conteneva la previsione della possibilità di utilizzare le risorse

stanziate annualmente nel Bilancio dello Stato (3.1.5.9 - Previdenza complementare

P.A -.cap. 2156)44 anche al fine di sostenere le sole spese di avvio dei Fondi di tutte le

Amministrazioni pubbliche, in considerazione dell’esiguità della spesa ampiamente

coperta dagli importi annualmente stanziati, è stato approvato in prima lettura dalla

Camera dei Deputati45 con parere favorevole di maggioranza ed opposizione ma si è

definitivamente arenato nella discussione al Senato (A.S. 3533) per il sopraggiungere

della fine della legislatura.

44 AC 5736, art. 15, comma 12.

45 Seduta n. 650 del 5 luglio 2005.

31

Lo studio si è sino ad ora limitato a dare una riassuntiva indicazione dello stato

dell’arte della previdenza complementare nel settore del pubblico impiego

contrattualizzato. La seconda parte del presente documento viene stilata con l’intento

di fornire elementi per un’agenda di lavoro dei soggetti istituzionalmente interessati.

L’intento dell’Osservatorio è quello di riportare all’attenzione di tutte le parti la

necessità di risolvere alcuni limitati nodi tecnici e politici che consentirebbero di

estendere i benefici del secondo pilastro previdenziale anche agli oltre due milioni di

lavoratori che ancora ne restano sprovvisti.

L’eventuale avvio di una fase attuativa della riforma del sistema previdenziale

pubblico e complementare anche nel settore pubblico dovrebbe sicuramente essere

anticipata quantomeno dalla concreta istituzione delle forme previdenziali

complementari già previste dagli accordi e dai protocolli di intesa sottoscritti dalle

parti sociali.

Nelle intenzioni degli ideatori del secondo pilastro previdenziale nel pubblico

impiego, c’era chiara l’idea di costituire dei Fondi che potessero affrontare senza

timore il mercato finanziario, grazie all’ampia platea di riferimento dei possibili

aderenti costituita per accorpamento di più comparti ed aree.

La previsione, più volte ribadita, è stata dichiarata particolarmente in due documenti:

il protocollo in tema di costituzione dei fondi pensione complementari dell’8 maggio

2001, che ha esplicitato la volontà delle aree dirigenziali di partecipare agli stessi

fondi definiti per il relativo comparto; e l’atto di indirizzo contenuto nel verbale n. 14

del 27 ottobre 1999 dell’Organismo di Coordinamento dei Comitati di Settore che ha

demandato all’ARAN di procedere alla definizione degli accordi sui Fondi pensione

relativamente alle aggregazioni Stato-Parastato-Aziende, Enti Locali-Sanità, Medici,

Scuola, Università-Ricerca.

Questa premessa di ordine dimensionale è necessaria per chiarire che la necessità di

istituire fondi complementari afferenti a un sostanzioso numero di potenziali aderenti,

32

resta una priorità assoluta da confermare e garantire nel prosieguo delle trattative

sindacali.

Accanto a tale principio occorre però definire con chiarezza e rapidità alcune

impellenze di carattere normativo, contrattuale e tecnico economico che

consentiranno di pareggiare il gap con il settore privato nel rendere operativo il

pilastro previdenziale complementare di origine negoziale.

Per tutti i Fondi del settore pubblico resta prioritario un intervento duplice: del

Legislatore su proposta del Governo e del Governo stesso con una iniziativa

regolamentare-normativa.

Il primo intervento, già citato46, attiene alla riproposizione del disegno di

emendamento dell’art. 74 della legge finanziaria per il 2001 (L. 388/2000)

integrando, nella copertura delle risorse statuite annualmente in bilancio ai fini della

previdenza complementare del pubblico impiego, anche la possibilità di garantire il

solo finanziamento una tantum delle spese di avvio dei fondi che riguardano le

amministrazioni pubbliche autonome.

L’impegno di spesa stimato per supportare le sole spese di avvio di tutti i futuri fondi

della P.A., garantendo un contributo pari a 3,10 euro per ogni dipendente, sarebbe

pari a circa 8 milioni di euro47; somma ampiamente coperta con le risorse già previste

nel bilancio dello Stato.

Il secondo intervento riguarda la definizione di una regolamentazione amministrativa

di competenza del Governo.

Il Consiglio dei Ministri dovrebbe predisporre un apposito DPCM che definisca le

autorità che provvederanno alle designazioni degli organi statutari (C.d.A., Revisori

dei Conti, Delegati d’assemblea) dei fondi di previdenza costituiti, costituendi e da

costituire.

La bozza di DPCM (che prevede una ipotesi concertativa fra i ministri della Funzione

Pubblica, del Lavoro e dell’Economia) è già stata predisposta e potrebbe essere

immediatamente attivato l’iter di approvazione.

46 Supra, pag. 29.

47 Relazione di quantificazione degli effetti finanziari A.C. 5736, pag. 47.

33

Questa ipotesi, peraltro, farebbe salvi gli atti compiuti per il Fondo scuola Espero e

darebbe una adeguata omogenea sistemazione alla vacante disciplina di settore.

Una trattazione particolare richiedono, infine, i processi di trasformazione di

segmenti della P.A. in enti pubblici economici o S.p.A. Nelle fasi di transizione

potrebbe risultare utile disporre di una normativa generale che regolamenti il

trattamento previdenziale complementare ed i trattamenti di fine servizio.

Di seguito la trattazione proseguirà per aree tematiche introducendo

segnalazioni che riguardano i singoli fondi di previdenza complementare in attesa di

definizione.

Il Fondo di previdenza complementare per i lavoratori della scuola, Fondo scuola

Espero, dal 17 novembre 2003 è una realtà del sistema previdenziale italiano.

In tale data, infatti, è stato sottoscritto dai rappresentanti legali dell’ARAN e delle

O.O.S.S. della scuola, l’atto costitutivo di quello che potenzialmente potrebbe essere

il maggiore Fondo del Pubblico Impiego al quale sono interessati oltre un milione di

dipendenti.

È la prima esperienza di previdenza complementare nella Pubblica Amministrazione

e si basa su un sistema di finanziamento a contribuzione definita ed a capitalizzazione

individuale.

Il difficile cammino è iniziato con l’Accordo istitutivo del Fondo, risalente al 14

marzo 2001, definito tra l’ARAN e le OO.SS. della scuola (CGIL/SNS, CISL scuola,

UIL scuola, SNALS, GILDA-UNAMS, ANP).

Il periodo di lavoro trascorso ha richiesto il comune impegno di tutti i soggetti

interessati (ARAN, Funzione Pubblica, Istruzione, Lavoro, Economia e Finanze) ed è

frutto di una costante collaborazione con la COVIP, Commissione di Vigilanza sui

Fondi Pensione, e l’INPDAP, Istituto Nazionale di Previdenza per i Dipendenti

dell’Amministrazione Pubblica

34

Un cospicuo lavoro di completamento della strumentazione normativa si è reso

necessario per adeguare l’impianto giuridico preesistente, soprattutto quello

riguardante il sistema di designazione dei componenti di parte datoriale dei primi

organi collegiali dei Fondi ed i requisiti di professionalità degli stessi per assicurare

condizioni di parità per i rappresentanti della Pubblica Amministrazione ampliando la

portata dell’art. 4 lett. d del DM 211/’97.

La soluzione a tali problemi si è avuta con il DPCM 2 maggio 2003 (pubblicato in

G.U. n° 201 del 30/08/2003), che ha risolto i dubbi riguardanti la determinazione

della competenza alla nomina dei primi organi collegiali del Fondo affidandola per il

comparto e l’area della scuola al Ministro della Istruzione, dell’Università e della

Ricerca indicando che “sono fatti salvi i provvedimenti già adottati per l avvio del

costituendo Fondo nazionale pensione complementare per i lavoratori della scuola”

e che per “…i fondi pensione relativi al personale dipendente da amministrazioni

124, come modificato dall art. 74, comma 5, della legge 23 di-cembre 2000, n. 388” .

Con il D.M. lavoro 20 giugno 2003 (G.U. n° 155 del 07/07/2003) si è anche

provveduto a definire i requisiti di professionalità necessari all’assunzione di alcune

cariche del Fondo integrando le funzioni dirigenziali svolte presso amministrazioni o

enti pubblici tra quelle già ritenute utili.

Espero segna la strada per l’implementazione del secondo pilastro della previdenza,

quello complementare di fonte negoziale parallelo al sistema generale obbligatorio, in

tutti i comparti e le aree della Pubblica Amministrazione nei tempi necessari

all’ulteriore adeguamento normativo che dovrà implicare i medesimi contributi

35

costruttivi e la stessa coesione di tutte le parti precedentemente citate già riscontrata

per il comparto e l’area della scuola.

Gli iscritti aderiranno al fondo, per il tramite del loro datore di lavoro che a seguito di

delega scritta tratterrà un contributo pari all’1% dello stipendio tabellare,

dell’indennità integrativa speciale (ormai conglobata nello stipendio tabellare) e della

tredicesima mensilità.

Al contributo ordinario testé citato si aggiungerà, all’atto dell’iscrizione, il

versamento da parte del lavoratore di una quota una tantum nella misura indicata

anche dal primo C.d.A. per le spese di avvio del Fondo.

L’Amministrazione (datore di lavoro) contribuirà per un ulteriore 1% inoltre, come

disposto dall’art. 12 dell’Accordo istitutivo del Fondo della scuola “…nell ambito

durata di soli 12 mesi”48.

Sostanzialmente il sistema per il finanziamento dei Fondi da parte delle

Amministrazioni è lo stesso già esaminato nella prima parte della presente trattazione

e risale alla legge 388 del 23 dicembre 2000 (legge finanziaria 2001) che ha stabilito

una disponibilità di 300 miliardi di lire, a decorrere dal 2001, per i dipendenti delle

amministrazioni centrali dello Stato anche ad ordinamento autonomo, a valere quale

contributo datoriale, in corrispondenza delle risorse contrattualmente definite e

destinate anche dai lavoratori allo stesso fine.

La parte figurativa sarà invece composta dalle quote di TFR (2% della retribuzione

annua utile al calcolo del TFR per i dipendenti già occupati al 31/12/1995 e quelli

impiegati nel periodo dal 1/01/1996 al 31/12/2000 e 100% del TFR per gli assunti dal

1/01/2001) e da un bonus, pari all’1,5% della base contributiva di riferimento del

48 Vedi anche il sostegno normativo fornito in tal senso dal DPCM 2 marzo 2001 art.1 comma 1.

36

Trattamento di Fine Servizio, riconosciuto ai lavoratori già in servizio al 31/12/2000

che opteranno per l’adesione al fondo e quindi per il TFR.

I due distinti conti, quello reale e quello virtuale, si rivaluteranno con diverse

modalità: mentre quello reale seguirà il rendimento realizzato dal fondo, sul

figurativo-virtuale saranno calcolati interessi al tasso medio del paniere di fondi

definito con decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze49.

Il Fondo ha di recente superato il numero minimo di iscrizioni previsto dallo Statuto

(30.000) per poter avviare la gestione finanziaria della contribuzione e poter indire le

elezioni dell’Assemblea.

Attualmente gli aderenti conteggiati dal Fondo sono 51.83850 ed il trend delle

iscrizioni porta Espero ad essere uno dei primi fondi, in valore assoluto, con il

maggior numero di iscritti nel primo anno di vita.

L’ipotesi di accordo istitutivo del fondo è stata sottoscritta il 7 dicembre 2004 ed è

stata trasmessa al Dipartimento della Funzione Pubblica ed ai Comitati di Settore

interessati per adempiere alle procedure previste dal d.lgs. 165/2001.

A tutt’oggi i due Comitati non hanno ancora espresso il loro parere utile alla

prosecuzione dell’iter di approvazione dell’accordo.

Il T.U. sul pubblico impiego, all’art. 47, comma 3, fissa in cinque giorni il tempo a

disposizione del Comitato di Settore per esprimere un giudizio favorevole o contrario

all’ipotesi definita ma, nonostante le reiterate richieste ed il tempo trascorso, ancora

non si dispone di una indicazione dei due organismi interpellati.

Alcune indicazioni lasciano trasparire una contrarietà della rappresentanza regionale

nella preoccupazione che la costituzione del fondo nazionale negoziale possa

precludere un eventuale sviluppo della previdenza territoriale di ambito regionale.

Questa idea è certamente errata in partenza.

49 Supra, pag. 21.

50 Fonte Fondo Scuola Espero, dati aggiornati al 28 giugno 2006.

37

Con l’approvazione della legge 243 del 23 agosto 2004, recante la delega al Governo

in materia previdenziale, misure di sostegno alla previdenza complementare e

all’occupazione stabile e riordino degli enti di previdenza e assistenza obbligatoria, si

era immaginato che il Legislatore volesse consentire alle Regioni di disporre di una

maggiore autonomia nel disciplinare e costituire forme di previdenza complementare

destinate ai dipendenti residenti o operanti nel territorio di competenza.

In realtà questo è accaduto solo per le adesioni dei lavoratori privati a forme di

previdenza regionali di nuova formulazione previste nel decreto legislativo di

attuazione n. 252 del 5 dicembre 2005.

Quanto ai lavoratori pubblici contrattualizzati, come già detto in precedenza51,

costoro hanno avuto la conferma di poter aderire esclusivamente ai fondi istituiti

tramite la contrattazione collettiva nazionale; per questo personale, infatti, le forme

pensionistiche complementari possono essere istituite esclusivamente mediante i

contratti collettivi di cui al titolo III del decreto legislativo 165/200152.

L’accordo non si è ancora raggiunto per la mancanza di copertura delle spese di avvio

e dell’onere riguardante l’inserimento dell’indennità di ente nella base di calcolo del

TFR dei dipendenti degli Enti Pubblici non Economici (Parastato).

A tale riguardo si rammenta che, in base all’art. 8, comma 4 del d.lgs. 124/9353 la

quantificazione delle contribuzioni va disposta con gli appositi contratti collettivi

nazionali di lavoro di ogni comparto od area.

51 Supra, pagg. 16 e ss.

52 “Per il personale dipendente dalle amministrazioni pubbliche di cui all articolo 1, comma 2, del decreto legislativo

30 marzo 2001, n. 165, le forme pensionistiche complementari possono essere istituite mediante i contratti collettivi di

cui al titolo III del medesimo decreto legislativo.” Art. 3, comma 2, d.lgs. 252/2005.

53Come ribadito dall’art. 8, comma 3 del d.lgs. 5 dicembre 2005 n. 252, “Nel caso di forme pensionistiche

complementari di cui siano destinatari i dipendenti della pubblica amministrazione, i contributi alle forme

pensionistiche debbono essere definiti in sede di determinazione del trattamento economico, secondo procedure

coerenti alla natura del rapporto”.

38

N.B. Con il recente DPEF, approvato dal Consiglio dei Ministri il 7 luglio 2006, il

Governo si è impegnato a provvedere in merito alla previdenza complementare anche

del settore del pubblico impiego.

L’Osservatorio ritiene utile riportare in calce al rapporto, il testo integrale del citato

documento per la parte inerente la presente trattazione.

“Il Governo si impegna ad assumere ogni iniziativa utile al rilancio della previdenza

39

forme pensionistiche preesistenti.”

Nella recente tornata contrattuale sono state completate le clausole contrattuali

necessarie per poter avviare la previdenza complementare nei due comparti.

Infatti, con l’accordo definitivamente sottoscritto in ARAN il 7 aprile 200654, il

comparto della Ricerca ha provveduto alla esplicitazione della volontà di aderire ad

un fondo di previdenza complementare comune ad altri comparti o aree, alla

indicazione della percentuale di contribuzione datoriale (1%) e al richiamo della

disciplina di finanziamento tramite utilizzo di quote del tfr. (art. 11, AQN

29/07/1999).

Il comparto Università aveva già provveduto alla introduzione di una analoga

disciplina55.

L’avvio della previdenza complementare è subordinato alla scelta delle parti di creare

una struttura autonoma o favorire l’afflusso verso il neocostituito fondo della scuola

Espero o altri istituendi fondi.

Di recente alcune OO.SS. hanno avanzato proposte in merito alla definizione di un

autonomo fondo di previdenza complementare per i medici del SSN.

54 Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro del personale del comparto delle Istituzioni e degli Enti di Ricerca e

Sperimentazione per il quadriennio normativo 2002- 2005 ed il biennio economico 2002-2003, art. 22.

55 Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro del personale del comparto Università per il quadriennio normativo 2002-

2005 ed il biennio economico 2002-2003, art. 51. Sottoscritto in data 27 gennaio 2005.

40

Allo stato manca tutta la necessaria disciplina contrattuale (volontà espressa di

costituire il fondo, definizione della base di calcolo del TFR e della contribuzione,

indicazione della percentuale di contribuzione datoriale, copertura delle spese di

avvio) che consenta di affrontare la fase negoziale istitutiva del fondo.

41

L’Osservatorio, pur ribadendo il rinvio della trattazione della riforma previdenziale

obbligatoria e complementare ad altro apposito studio, ritiene opportuno, per

garantire un intervento immediato, sottolineare alcune importanti valutazioni che

attengono all’applicazione in ambito pubblico.

La riforma introdotta dalla L. 243/2004 per espressa disposizione normativa (art. 1,

comma 2, lett. p) non si applica al P.I. (per quanto riguarda la parte attinente alla

previdenza complementare, il TFR ed il bonus per la prosecuzione dell’attività oltre il

termine di pensionabilità).

L’attuazione sarà rinviata alla conclusione di un iter concertativo (con regioni e parti

sociali) che porterà alla emanazione di un apposito decreto di armonizzazione.

Il d.lgs. 252/2005, recante disposizioni attuative della legge di delega, è risultato

carente di una disciplina generale condivisa sin dal primo momento anche con il

settore pubblico.

L’assenza di una armonizzazione coeva potrebbe generare successivi ostacoli alla

ipotizzata omogeneizzazione dei due settori.

La tecnica legislativa adottata per il rinvio in materia di lavoro alle dipendenze della

pubblica amministrazione, è in qualche modo carente sul piano formale ed ingenera

timori di rilievo sostanziale.

L’art. 21, comma 8 del d.lgs. 252/2005 prevede l’abrogazione della precedente

disciplina di previdenza complementare contenuta nel d.lgs. 124/1993.

Con il successivo art. 23, comma 5 si precisa però che “Fino all’emanazione del

decreto legislativo di attuazione dell’articolo 1, comma 2, lett. p), della legge 23

agosto 2004, n 243, ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo

1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, si applica esclusivamente

ed integralmente la previgente normativa.”

Il combinato disposto di questi due commi escluderebbe, ad esempio, anche

l’applicazione, al rapporto di lavoro pubblico contrattualizzato, del regime fiscale più

42

favorevole introdotto dallo stesso decreto legislativo, creando due regimi impositivi

ed una disparità di trattamento costituzionalmente rilevante (art. 3, 53 Cost.).

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