Consiglio di Stato, decisione 31 gennaio 2006 n. 877

RIMESSIO ALLA PLENARIA DELLA QUAESTIO CONCERNENTE “LA RESTITUZIONE DEI CONTRIBUTI VERSATI SE NON COMPUTATI AI FINI DELLA RICONGIUNZIONE DEI PERIODI PREVIDENZIALI”, PER IL “PERSONALE CESSATO DAL SERVIZIO DOPO LA DATA DEL 13 OTTOBRE 1993 E PRIMA DELLA DATA DI ENTRATA IN VIGORE DEL PRESENTE DECRETO” con massima e nota a cura del dr. Giuseppe Buffone

(art. 14 bis, comma 4).

La Pronuncia

Consiglio di Stato, decisione 31 gennaio 2006 n. 877

La Massima

La Sezione, consapevole della delicatezza delle questioni inerenti la restituzione dei contributi previdenziali, ritiene opportuno deferire l’esame della quaestio all’Adunanza plenaria, ai sensi dell’art. 45 T.U. n. 1054 del 1924, allo scopo di assicurare univoci orientamenti giurisprudenziali in materia

Precedenti Giurisprudenziali

C. Sezioni riunite II e III, 4 luglio 2000, n. 472/II

Corte Cost., 31 luglio 2000, n. 404

Nota

Le quaestio inerente le richieste inoltrate dai dipendenti pubblici all’I.N.P.S. e all’I.N.P.D.A.P. aventi ad oggetto la restituzione di una quota dei contributi corrisposti e non utili a pensione, varca le porte della Plenaria, dove sarà decisa alla luce della rilevanza della questione che richiede orientamenti unanimi.

Un dato pacifico di partenza, di non poco conto, concerne la qualificazione sul piano giuridico della situazione giuridica fatta valere: secondo il Consiglio di Stato essa ha la consistenza del diritto soggettivo poiché si chiede la tutela di pretese patrimoniali rispetto alle quali non sussistono poteri autoritativi delle Amministrazioni.

Passando al merito della problematica, secondo un primo indirizzo interpretativo, vi sarebbe un principio generale dell’ordinamento previdenziale, per cui il versamento dei contributi si porrebbe in nesso sinallagmatico rispetto alle prestazioni pensionistiche, con preclusione del versamento di contributi eccedenti a quelli rilevanti per le medesime prestazioni.

Per altra ermeneutica, si potrebbe affermare in materia un diverso principio per cui – tranne i casi espressamente previsti dalla legge – i contributi restano acquisiti alla gestione previdenziale di appartenenza, malgrado essi non siano in concreto utili per l’insorgenza di alcun trattamento pensionistico (Corte Cost., 31 luglio 2000, n. 404), come avviene quando, ad esempio, la cessazione dal servizio avvenga prima della maturazione del periodo minimo, richiesto per le prestazioni pensionistiche e previdenziali, oppure quando una successiva riforma incida sui rapporti di durata, modificando complessivamente il trattamento economico e previdenziale del personale di cui ammetta il transito ad un’altra Amministrazione.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N.877/2006

Reg.Dec.

N.12155-12156

12157-12158 Reg.Ric.

ANNO 2003

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente

SENTENZA PARZIALE, CON CONTESTUALE

ORDINANZA DI RIMESSIONE ALL’ADUNANZA PLENARIA

sui ricorsi riuniti in appello

1) n. 12155 del 2003, proposto dal dottor Andrea Camera;

2) n. 12156 del 2003, proposto dai signori Patrizia Tomagè, Laura Torri, Ornella Migliaccio e Carlo Canio Rosa;

3) n. 12157 del 2003, proposto dai signori Matilde Agostini, Carmine Bucciarelli, Giacomina Dedideri, Antonino Casciolo e Roberto Iodice;

4) n. 12158 del 2003, proposto dai signori Marisa Batini, Gea Cerasoli, Piera Albanese e Loredana Pappadà;

tutti rappresentati e difesi dall’avvocato Flavio Maria Polito, presso il cui studio sono elettivamente domiciliati in Roma, alla via Pasubio n. 2,

contro

il Ministero delle politiche agricole e forestali, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dalla Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, alla via dei Portoghesi, n. 12;

nonché contro

- l’I.N.P.S., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Fabio Fonzo, Antonino Sgroi e Antonietta Coretti, ed elettivamente domiciliato in Roma, alla via della Frezza, n. 17;

- l’I.N.P.D.A.P., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituitosi nei giudizi;

per la riforma, rispettivamente,

delle sentenze del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sez. II ter, 21 agosto 2003, n. 7147, n. 7149, n. 7148, n. 7146, e per l’accoglimento dei ricorsi di primo grado n. 16975, n. 6976, n. 7108 e n. 6972 del 2000;

Visti i ricorsi in appello, con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’I.N.P.S.;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle politiche agricole e forestali;

Viste le memorie depositate dall’appellante in data 4 giugno 2004, 29 dicembre 2004 e 20 gennaio 2006;

Viste le decisioni interlocutorie di data 30 settembre 2004;

Visti gli atti depositati dall’I.N.P.S. in data 7 dicembre 2004;

Viste le ordinanze di rimessione delle cause sul ruolo, di data 2 novembre 2005;

Visti gli atti tutti del giudizio;

Data per letta la relazione del Consigliere di Stato Luigi Maruotti alla pubblica udienza del 31 gennaio 2006;

Uditi l’avvocato Flavio Bruno Polito per l’appellante e l’avvocato dello Stato Nicoli per il Ministero delle politiche agricole e forestali;

Premesso in fatto

1. Gli appellanti, già dipendenti della Agensud e inquadrati nei ruoli del personale del Ministero delle politiche e forestali, hanno chiesto all’I.N.P.S. e all’I.N.P.D.A.P. la restituzione di una quota dei contributi corrisposti e non utili a pensione, in applicazione dell’art. 16 bis del decreto legislativo 3 aprile 1993, n. 96 (come modificato dal decreto legge 8 febbraio 1995, n. 32, convertito nella legge 7 aprile1995, n. 104).

Col ricorso di primo grado, proposto al TAR per il Lazio, essi hanno chiesto l’accertamento del loro diritto di ottenere la integrale restituzione delle somme versate a titolo di contribuzione previdenziale all’I.N.P.S. e, in subordine, del loro diritto di ottenere la restituzione dei contributi versati e a loro carico, con ulteriori domande formulate in via gradata.

Il TAR, con le sentenze impugnate, ha dichiarato inammissibile il ricorso, in quanto non proposto avverso un silenzio dell’Amministrazione, ritualmente evidenziato.

2. Con i gravami in esame, gli appellanti hanno impugnato le sentenze del TAR ed hanno chiesto che, in loro riforma, siano accolti i ricorsi di primo grado.

Il Ministero delle politiche agricole e forestali e l’I.N.P.S. si sono costituiti nei giudizi, chiedendo la reiezione dei gravami.

Con successivi atti, gli appellanti hanno depositato i conteggi delle quote parti di contribuzione non utili a pensione, di cui hanno chiesto la restituzione, ed hanno insistito nelle già formulate conclusioni.

La Sezione, con decisioni del 30 settembre 2004, ha disposto incombenti istruttori, successivamente eseguiti, e con ordinanze del 2 novembre 2005 ha disposto la rimessione delle cause sul ruolo.

Gli appellanti hanno depositato ulteriori memorie difensive, con cui hanno illustrato le questioni controverse, ribadendo le precedenti conclusioni.

3. All’udienza del 31 gennaio 2006 la causa è stata trattenuta per la decisione.

Considerato in diritto

1. Nel presente giudizio, è controverso se agli appellanti (già dipendenti della Agensud e inquadrati nei ruoli del personale del Ministero delle politiche e forestali) spetti la restituzione delle quote dei contributi corrisposti e non utili a pensione, in applicazione dell’art. 14 bis del decreto legislativo 3 aprile 1993, n. 96 (come modificato dal decreto legge 8 febbraio 1995, n. 32, convertito nella legge 7 aprile1995, n. 104).

Con la sentenze impugnate, il TAR per il Lazio:

- ha dichiarato sussistente la giurisdizione amministrativa;

- ha dichiarato inammissibili le domande dagli interessati di accertamento del loro diritto di ottenere la restituzione delle somme versate, in assenza dell’impugnazione del silenzio serbato dalle Amministrazioni.

2. Gli appelli in epigrafe vanno riuniti per essere decisi congiuntamente, sussistendone con evidenza i relativi presupposti di ordine soggettivo ed oggettivo.

3. Col primo motivo, gli appellanti hanno chiesto che i ricorsi di primo grado siano dichiarati ammissibili, poiché riguardanti posizioni di diritto e di obbligo.

4. Ritiene la Sezione che la censura sia fondata e vada accolta.

Come hanno correttamente dedotto gli appellanti, con i ricorsi di primo grado è stata chiesta la tutela di pretese patrimoniali avente natura di diritto soggettivo, rispetto alle quali non sussistono poteri autoritativi delle Amministrazioni appellate.

Non occorreva, pertanto, la notifica di alcuna diffida prima della proposizione dei ricorsi di primo grado.

5. Con le residue censure, gli appellanti hanno dedotto che:

- le loro pretese si fondano sull’art. 14 bis del decreto legislativo n. 96 del 1993 (come modificato dal decreto legge n. 32 del 1995, convertito nella legge n. 104 del 1995);

- in base a un principio generale dell’ordinamento previdenziale, il versamento dei contributi si pone in nesso sinallagmatico rispetto alle prestazioni pensionistiche, con preclusione del versamento di contributi eccedenti a quelli rilevanti per le medesime prestazioni (analogamente ai principi riguardanti le polizze assicurative sulla vita, per le quali non rileva la cd concezione solidaristica della previdenza obbligatoria);

- qualora il richiamato art. 14 bis dovesse interpretarsi nel senso della non spettanza della restituzione delle somme, si porrebbero questioni di costituzionalità con riferimento agli articoli 3 e 97 della Costituzione, per violazione dei principi di uguaglianza, ragionevolezza ed imparzialità dell’azione amministrativa.

6. Ritiene la Sezione che tali censure vadano sottoposte all’esame dell’Adunanza Plenaria, poiché coinvolgono questioni di massima che riguardano, nel loro complesso, i dipendenti della Agensud, transitati nei ruoli dei vari Ministeri.

6.1. Il decreto legislativo n. 96 del 1993 (come modificato dal decreto legge n. 32 del 1995, convertito nella legge n. 104 del 1995) ha previsto:

- la “cessazione dell’intervento straordinario nel Mezzogiorno” (art. 1);

- l’inquadramento nei ruoli di altre Amministrazioni – anche in soprannumero – del personale della soppressa Agenzia per la promozione dello sviluppo del Mezzogiorno, in servizio alla data del 14 agosto 1992 e che abbia presentato la relativa domanda (art. 14, comma 1);

- la cessazione del rapporto di impiego – con decorrenza dal 13 ottobre 1993 - del medesimo personale che non abbia proposto domanda di inquadramento in un’altra Amministrazione (o l’abbia revocata), con il conseguente “trattamento pensionistico e previdenziale ad esso spettante in base alla normativa vigente in materia alla stessa data di cessazione del rapporto di impiego” (art. 14, comma 3);

- la possibilità, per il personale inquadrato in un’altra Amministrazione, di optare per uno dei trattamenti economici previsti dall’art. 14, comma 1, lettere a) o b);

- “la restituzione dei contributi versati se non computati ai fini della ricongiunzione dei periodi previdenziali”, per il “personale cessato dal servizio dopo la data del 13 ottobre 1993 e prima della data di entrata in vigore del presente decreto” (art. 14 bis, comma 4).

6.2. Ad avviso della Sezione, qualora si dia decisivo rilievo al dato letterale di tali disposizioni, si potrebbe ritenere che il decreto legislativo n. 96 del 1993 abbia compiutamente disciplinato il trattamento giuridico ed economico spettante, sotto il profilo retributivo e previdenziale, al personale dell’Agensud:

- per quello cessato dal rapporto di impiego a decorrere dal 13 ottobre 1993, l’art. 14, comma 3, ha mantenuto fermo il “trattamento pensionistico e previdenziale ... spettante in base alla normativa vigente in materia alla stessa data”;

- per quello poi transitato nei ruoli di altre Amministrazioni, l’art. 14 bis, comma 1, ha disposto l’acquisizione di un diverso status, caratterizzato dalla facoltà di opzione tra uno dei trattamenti economici specificati alle lettere a) o b) e dall’applicazione, in via residuale e per ogni ulteriore aspetto, della normativa applicabile per i dipendenti delle Amministrazioni di destinazione;

- esclusivamente per il personale “cessato dal servizio dopo la data del 13 ottobre 1993 e prima della entrata in vigore del presente decreto”, e “che non abbia optato per il mantenimento della posizione pensionistica di provenienza”, l’art. 14 bis, comma 4, ha previsto “la restituzione dei contributi versati se non computati ai fini della ricongiunzione dei periodi previdenziali”.

Pertanto, secondo tale linea interpretativa, la “restituzione” dei contributi versati sarebbe stata disposta soltanto per i dipendenti cessati dal servizio dopo il 13 ottobre 1993 e prima della data di entrata in vigore del decreto legge n. 32 del 1995 (cfr. il parere delle Sezioni riunite II e III, 4 luglio 2000, n. 472/II, riguardante i dipendenti che – cessati dal servizio nello stesso periodo – avevano optato per il mantenimento della posizione pensionistica), con esclusione di ogni altra categoria di personale.

Tale conclusione non comporterebbe la violazione degli invocati principi di uguaglianza e di ragionevolezza, per la diversità delle situazioni in cui versano i dipendenti presi in considerazione dall’art. 14, bis, comma 4, e quelli poi transitato nei ruoli di altre Amministrazioni:

a) i dipendenti cui spetta la restituzione, ai sensi del comma 4 dell’art. 14 bis, per gli aspetti pensionistici e previdenziali, non hanno mantenuto il trattamento in precedenza spettante (non rientrando nel novero del personale disciplinato dall’art. 14, comma 3) e, per gli aspetti economici, non hanno potuto effettuare l’opzione prevista dall’art. 14 bis, perché cessati dal servizio prima della sua entrata in vigore;

b) i dipendenti transitati nei ruoli di altre Amministrazioni – nel cui novero rientrano gli appellanti - hanno acquisito ex novo uno status non dissimile a quello dei loro colleghi, tranne il trattamento economico, scelto in base alla facoltà d’opzione prevista dall’art. 14 bis, comma 1, che ha consentito un innovativo trattamento (di per sé conforme ai principi costituzionali: Corte Cost., 19 giugno 1998, n. 219).

6.3. Va però verificato se le sopra riportate disposizioni possano essere invece interpretate nel senso invocato dagli appellanti, secondo i quali vi sarebbe un principio generale dell’ordinamento previdenziale, per cui il versamento dei contributi si porrebbe in nesso sinallagmatico rispetto alle prestazioni pensionistiche, con preclusione del versamento di contributi eccedenti a quelli rilevanti per le medesime prestazioni.

Ad avviso della Sezione, tale principio potrebbe rivelarsi irrilevante, in presenza delle specifiche disposizioni del sopra riportato art. 14 bis, che ha complessivamente tenuto conto degli interessi pubblici da soddisfare, delle esigenze di salvaguardia delle aspettative degli interessati e delle risorse disponibili, con norme speciali specificamente riferibili alle varie categorie di personale cessate dal servizio (alla data del 13 ottobre 1993 o successivamente) o transitate nei ruoli di altre Amministrazioni.

Inoltre, si potrebbe affermare in materia un diverso principio per cui – tranne i casi espressamente previsti dalla legge – i contributi restano acquisiti alla gestione previdenziale di appartenenza, malgrado essi non siano in concreto utili per l’insorgenza di alcun trattamento pensionistico (Corte Cost., 31 luglio 2000, n. 404), come avviene quando, ad esempio, la cessazione dal servizio avvenga prima della maturazione del periodo minimo, richiesto per le prestazioni pensionistiche e previdenziali, oppure quando – come nella specie – una successiva riforma incida sui rapporti di durata, modificando complessivamente il trattamento economico e previdenziale del personale di cui ammetta il transito ad un’altra Amministrazione.

7. La Sezione, consapevole della delicatezza delle questioni e del loro evidente carattere di massima, ritiene opportuno deferire l’esame di tali censure all’Adunanza plenaria, ai sensi dell’art. 45 T.U. n. 1054 del 1924, allo scopo di assicurare univoci orientamenti giurisprudenziali in materia.

Pertanto, in accoglimento del primo motivo degli appelli, la Sezione dichiara ammissibili i ricorsi di primo grado, mentre per il resto rimette la decisione dei giudizi all’esame dell’Adunanza Plenaria.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta):

- riunisce gli appelli nn. 12155, 12156, 12157 e 12158 del 2003;

- in riforma delle sentenze impugnate, accoglie il primo motivo degli appelli e dichiara ammissibili i ricorsi di primo grado;

- rimette le altre censure degli appellanti all’esame dell’Adunanza Plenaria.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio tenutasi il giorno 31 gennaio 2006, presso la sede del Consiglio di Stato, Palazzo Spada, con l’intervento dei signori:

Giorgio Giovannini Presidente

Luigi Maruotti Consigliere estensore

Carmine Volpe Consigliere

Giuseppe Romeo Consigliere

Giuseppe Minicone Consigliere