GUARDIA DI FINANZA: AVANZAMENTO UFFICIALI

T.A.R. Lazio, sez. II, 21 ottobre 2004, n. 11476

“L entrata in vigore della L. 7 agosto 1990 n. 241 non ha fatto venire meno la disposizione contenuta nell art. 26 della L. 12 novembre 1955 n. 1137, che affida alla Commissione di avanzamento la valutazione complessiva degli scrutinandi-ufficiali sulla base degli elementi presi in considerazione dalla stessa norma, espressi legittimamente mediante punteggio, tanto più che a norma dell art. 1 comma 97 L. 23 dicembre 1996 n. 662 « l attribuzione dei punteggi rappresenta la sintesi del giudizio di merito assoluto espresso dalle commissioni di avanzamento nei confronti degli ufficiali idonei »”.

nota a cura dell’Avv. Rocchina Staiano-Dottore di ricerca Università di Salerno

SEGUE TESTO INTEGRALE DELLA DECISIONE

REPUBBLICA ITALIANA                         

                     IN NOME DEL POPOLO ITALIANO                     

           IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO           

                           - SEZIONE II -                            

ha pronunciato la seguente                                           

                              SENTENZA                               

sul  ricorso  n.5235  del  2002  proposto da C., rappresentato e difeso dall avv. Raffaele Izzo presso il  cui  studio

in Roma, Via Cicerone n.28, è elettivamente domiciliato;   

                               CONTRO                                

il Ministero dell Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro-tempore, rappresentato e difeso  dall Avvocatura Generale dello Stato presso la cui sede ubicata in Roma, Via dei Portoghesi n.12,  èdomiciliatario;  e nei confronti di: P., non costituito;                                  

       per l annullamento:                         

1) dell esito del giudizio di avanzamento al grado di Generale di Divisione del ruolo  normale  per  l anno  2002,  di  cui  al  foglio nr.5691/1131/1^ in data 8/1/2002 del Comando Generale  della  Guardia di Finanza, Ufficio Personale Ufficiali, successivamente  notificato, con il quale l ufficiale è stato giudicato idoneo all avanzamento, ma non iscritto nel relativo quadro in  quanto  collocato  al  9°  posto della graduatoria di merito con il punteggio 28,46;                  

2)  di  ogni  atto  presupposto,  connesso  e/o  consequenziale, ivi comprese  la  predetta  nota  di  comunicazione,  i  verbali della Commissione di avanzamento e del provvedimento con  cui  il  Ministro dell Economia e delle Finanze ha approvato la graduatoria di merito.

Visto il ricorso con la relativa documentazione;                     

Visto  l atto  di  costituzione  in  giudizio  dell Amministrazione resistente;                                                          

Viste le memorie prodotte dalle parti  a  sostegno  delle  rispettive difese;                                                              

Visti gli atti tutti della causa;                                    

Uditi alla pubblica udienza del 6 ottobre  2004  -  relatore  il  dr. Giuseppe SAPONE - l avv. Izzo per il ricorrente e l avv.  Cimino  per la Difesa Erariale;                                                  

Ritenuto in fatto ed in diritto quanto segue:                        

Con il proposto gravame l odierno ricorrente, Generale di Brigata della Guardia di Finanza, ha impugnato il giudizio di avanzamento per l anno 2002 a Generale di Divisione, in esito al quale, pur essendo risultato idoneo, non è stato iscritto nel relativo quadro di avanzamento essendosi collocato al 9° posto della relativa graduatoria con punti 28,46/30. Il ricorso è affidato al seguente ed articolato motivo di doglianza:
Violazione degli artt.23, 25 e 26 della Legge n.1137 del 12 novembre 1955. Violazione del decreto ministeriale 2 novembre 1993, n.571, con particolare riferimento all art.13 e all obbligo della motivazione esplicita del giudizio di avanzamento. Eccesso di potere per sviamento, illogicità, ingiustizia manifesta, contraddittorietà, erronea valutazione delle risultanze istruttorie e disparità di trattamento. Successivamente, a seguito del deposito, in esecuzione dell Ordinanza presidenziale n.246/2002, da parte della resistente amministrazione della documentazione concernente la controversia in trattazione, il ricorrente ha prospettato i seguenti motivi aggiunti di doglianza:

- violazione degli artt.23, 25 e 26 della Legge n.1137 del 12 novembre 1955;

- violazione del decreto ministeriale 2 novembre 1993, n.571, con particolare riferimento all art.13 e all obbligo della motivazione esplicita del giudizio di avanzamento. Eccesso di potere per sviamento, illogicità, ingiustizia manifesta, contraddittorietà, erronea valutazione delle risultanze istruttorie e disparità di trattamento;

violazione dell art.3 della L. n.241/1990.

Si è costituita l intimata amministrazione confutando analiticamente le prospettazioni ricorsuali e concludendo per il rigetto delle stesse.

Alla pubblica udienza del 6 ottobre 2004 il ricorso è stato assunto in decisione.

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Con il proposto gravame l odierno ricorrente, Generale di Brigata della Guardia di Finanza, ha impugnato il giudizio di avanzamento per l anno 2002 a Generale di Divisione, in esito al quale, pur essendo risultato idoneo, non è stato iscritto nel relativo quadro di avanzamento essendosi collocato al 9° posto della relativa graduatoria con punti 28,46/30.

2. Con il primo profilo di doglianza l attuale istante, dopo aver minuziosamente richiamato la normativa che disciplina la materia oggetto della presente controversia, ha contestato la legittimità dell operato della Commissione superiore di avanzamento deducendo in primis l eccesso di potere in senso assoluto, atteso che il giudizio reso dal suddetto organo ed il conseguente punteggio assegnatogli sarebbe risultato in palese contrasto con i propri precedenti di carriera ed con i titoli di servizio, così come documentati dal libretto personale.
Al riguardo, premesso che, per giurisprudenza assolutamente consolidata in materia di avanzamento di ufficiali, il vizio di eccesso di potere in senso assoluto si configura esclusivamente nel caso in cui è manifestamente evidenziata una macroscopica incoerenza nella valutazione effettuata dalla competente commissione di avanzamento dei precedenti di carriera e dei titoli di servizio dei singoli ufficiali, i quali, pur risultando ictu oculi eccezionalmente positivi, sono stati sottovalutati dal citato organo, il Tribunale osserva che non è dato riscontrare la prospettata illegittimità, dato che i titoli di servizio ed i precedenti di carriera dell odierno ricorrente, pur essendo indiscutibilmente positivi, non possono in nessun caso ritenersi talmente eccezionali tali “da rendere manifestamente inadeguato il punteggio concretamente assegnatogli” (CS, sez.IV, nn.1689/2004, 3845/2001 e 5942/2001; CGA, n.162/2001).

A tal fine è necessario far presente - come esaustivamente evidenziato dalla resistenza amministrazione - che l odierno ricorrente:

a) non ha mai conseguito la valutazione apicale in alcune voci interne (capacità di sintesi e capacità di ideazione), ovvero relativamente ad altre voci (capacità di espressione orale e capacità di espressione scritta) il giudizio non apicale è stato mantenuto per un lungo e predominante arco della carriera;

b) non è stato ammesso a partecipare al Corso Superiore di Polizia Tributaria, il cui superamento costituisce titolo precipuo per l avanzamento in carriera con preferenza rispetto ad altri corsi e titoli acquisiti (art.19, comma 2, D.lgvo n.69/2001), non essendo risultato idoneo alle prove scritte;

c) è stato promosso ai gradi di Colonnello e di Generale di Brigata in seconda valutazione.
Per quanto riguarda, poi, la prospettazione ricorsuale finalizzata a dimostrare l incongruità del giudizio reso dalla Commissione di avanzamento sulla base dell assoluto valore del proprio profilo professionale, deducibile dalla rilevanza degli incarichi espletati, il Tribunale non può che rinviare alla consolidata giurisprudenza in materia, diligentemente richiamata dalla resistente amministrazione, secondo la quale:

aa) nel giudizio di avanzamento degli ufficiali delle Forze armate, la rilevanza degli incarichi, che è apprezzamento di valore rimesso esclusivamente alla competenza dell Autorità amministrativa, non è di per sé attributiva di capacità e attitudini, le quali vanno sempre valutate in concreto (Tar Lazio, sez I, n.1329/2002; sez.II, n.725/1997);

bb) in tema di avanzamento degli ufficiali, è precluso al giudice amministrativo di valutare l importanza degli incarichi rivestiti dagli ufficiali al fine di giustificare un diverso giudizio dei candidati oggetto dello scrutinio, in quanto lo stesso giudice deve basare il suo esame sulle risultanze della documentazione caratteristica senza passare ad apprezzamenti di merito riservati all Amministrazione (CS, sez.IV, nn. 686/1995 e.1640/1998).
Alla luce di tali presupposti, pertanto, non raggiungendo ictu oculi i titoli di servizio ed i precedenti di carriera dell odierno istante il carattere dell eccezionalità, conseguentemente deve essere rigettata la doglianza in esame.

3. Con la successiva censura, formulata in sede principale ma ulteriormente sviluppata con i motivi aggiunti, il ricorrente ha contestato il giudizio formulato ed il punteggio riconosciutogli prospettando il vizio di eccesso di potere in senso relativo sulla base di un raffronto tra i propri precedenti di carriera e titoli di servizio e quelli posseduti dal chiamato in causa, collocatosi con punti 28,58 al terzo posto della graduatoria, ultimo posto utile per l iscrizione nel quadro di avanzamento. Prima di procedere allo scrutinio della fondatezza della doglianza in esame il Collegio ritiene necessario richiamare il consolidato orientamento giurisprudenziale in materia di avanzamento degli ufficiali, con particolare riferimento a quello relativo ai gradi apicali.
In merito è stato fatto presente che:

a) il giudizio di avanzamento a scelta degli ufficiali non realizza uno scrutinio di promozione per merito comparativo, ma si compone di tanti autonomi giudizi quanti sono le posizioni personali degli ufficiali interessati, senza alcun raffronto comparativo con altri aspiranti alla promozione (CS, sez. IV, n.6455/2000; Tar Lazio, Sez. I bis, n. 1032/2001);

b) la valutazione finale del singolo ufficiale non costituisce una sorta di stima puramente aritmetica del numero e della qualità dei titoli di ciascun interessato, ma è la risultante di un processo di astrazione e di sintesi non condizionato dalla valutazione delle risultanze documentali (CS, sez. IV, n.2364/2003);

c) come già affermato dalla Sezione (n. 628/2003) in linea con l orientamento giurisprudenziale (CS, sez. IV, n. 2364/2003) “nel caso di conferimento di un grado elevato della gerarchia militare, cui accedono solo ufficiali già più volte selezionati in passato e tutti in possesso di qualifiche e doti senz altro eminenti, l attività affidata alla Commissione superiore di avanzamento presenta profili di altissima discrezionalità tecnica in quanto, fermo l obbligo di attenersi alle risultanze della documentazione caratteristica, spetta a quest organo di scegliere chi, tra gli ufficiali idonei, presenta maggiore attitudine ad assumere funzioni di vertice, con la conseguenza che siffatti giudizi non possono consistere solo in ponderazioni aritmetiche delle qualità e degli incarichi rivestiti dagli ufficiali scrutinati, ma devono piuttosto tendere alla scelta dei soggetti più adatti a rivestire la qualifica di vertice”;
d) in tale contesto, quindi, le censure di inadeguatezza del punteggio in senso relativo vanno giustificate non con il mero raffronto con i titoli dei parigrado, bensì sulla base di consistenti indizi di macroscopici contrasti di giudizio capaci di dimostrare, con chiaro ed univoco significato, l esistenza di vizi di incoerenza e di illogicità di portata tale da non lasciare dubbi sul travalicamento da parte della Commissione di avanzamento del limite della sua pur ampia discrezionalità (CS, sez. IV, n. 757/1999) e la conseguente rottura dell uniformità di giudizio (CGA, 162/2001; CS, Sez. IV, n. 4234/2000), per cui il giudice amministrativo non può entrare nel merito delle valutazioni espresse dalla Commissione di avanzamento per gli ufficiali delle Forze armate, dovendo il giudizio rimanere limitato ad una generale verifica della logicità e razionalità dei criteri seguiti in sede di scrutinio, con conseguente esclusione di ogni sindacato di merito sulle valutazioni della Commissione medesima, che sono soggette al sindacato di legittimità entro limiti assai ristretti segnati dall esigenza di rispettare la sottile linea che divide il giudizio di legittimità dalla valutazione squisitamente discrezionale demandata istituzionalmente alla Commissione.
Nella controversia in trattazione il ricorrente ha affermato la sussistenza della prospettata illegittimità sulla base dell esame comparato di singole voci valutative, astraendole dal contesto complessivo, non tenendo conto del costante insegnamento giurisprudenziale secondo cui “i singoli requisiti e titoli non hanno autonomia nella definizione del giudizio complessivo, in quanto tutti gli elementi vanno considerati nel loro insieme, per cui la mancanza di uno o più titoli da parte di qualche valutando può essere supplita da titoli diversi apprezzati come equivalenti o plusvalenti, con la conseguenza che al giudice amministrativo è preclusa la valutazione dei singoli elementi caratteristici degli ufficiali al fine di giustificare un giudizio diverso dei candidati” (CS, sez. IV, n. 4234/2000; 5942/2001).

4. Ciò considerato, per quanto concerne le qualità morali e di carattere (valutate eccellenti per il P. e validissime per il C.), quest ultimo afferma di essere stato illegittimamente penalizzato, in quanto, pur avendo costantemente meritato la qualifica di eccellente, come il chiamato in causa, tuttavia vantava un maggior numero di onorificenze.

Il profilo di doglianza non è suscettibile di favorevole esame tenuto conto che l ufficiale chiamato in causa:
a) pur essendo stato ammesso nel Corpo della Guardia di Finanza un anno dopo l attuale istante, ha tuttavia meritato la qualifica apicale per un periodo più lungo (387 mesi rispetto a 368 mesi);
b) ha conseguito per un maggior periodo complessivo l apprezzamento e la lode; annotazioni elogiative di importanza fondamentale, avuto presente che la giurisprudenza del supremo Consesso della Giustizia Amministrativa ha riconosciuto che non tutti i giudizi di eccellente sono equivalenti alla luce della prassi invalsa nella G.d.F. di accompagnare i giudizi complessivi espressi nei confronti degli ufficiali migliori con formulazioni laudative tipiche aventi anch esse un valore gradualistico, proprio per misurare la complessità delle personalità militari e per favorire l individuazione di quelle sfumature capaci di differenziare le posizioni. (Tar Lazio, sez. II, n. 3341/2003);

c) pur avendo conseguito un minor numero di encomi semplici e di elogi, tuttavia sopravanza il ricorrente in relazione agli encomi solenni (20-18), che costituisce la ricompensa di più elevato valore (art.77 del DPR n.545/1986), tenuta espressamente in considerazione dalla Commissione in sede di previsione dei criteri generali di valutazione.

Per quanto concerne l asserita penalizzazione dell odierno istante in relazione alla voce qualità professionali, valutata lodevolissima per il P. e validissima per il C., è stato contestato l operato della commissione di avanzamento sul presupposto che non sarebbe stata data la dovuta rilevanza al giudizio estremamente positivo formulato nei confronti del ricorrente dal Ministro delle Finanze, organo di vertice dell amministrazione finanziaria, per l attività espletata dallo stesso quale vice Capo Gabinetto e non sarebbero stati correttamente valutati gli incarichi espletati dall interessato all esterno della Guardia di Finanza, dettagliatamente indicati, caratterizzati dall assoluto prestigio ed importanza dei compiti svolti.

In merito il Collegio, rilevato che la giurisprudenza di cui sopra inibisce al giudice amministrativo di valutare l importanza degli incarichi rivestiti dagli ufficiali al fine di giustificare un diverso giudizio dei candidati oggetto dello scrutinio, non può non sottolineare che non è data riscontrare la palese e macroscopica penalizzazione del ricorrente, avuto presente, come evidenziato dalla resistente amministrazione, che il chiamato in causa contestualmente all espletamento degli incarichi di rilevante responsabilità conferitigli in seno alla Guardia di Finanza è stato più volte destinatario di incarichi di significato anche internazionale, dettagliatamente indicati a pagina 50 della memoria conclusionale.

Relativamente alla voce attitudine ad incarichi superiori, valutata di livello molto buono per il ricorrente e di livello assai elevato per il chiamato in causa, è stato dedotto che tale differenza di giudizio non risulta in alcun modo giustificata, tenuto conto in particolare dell encomio solenne riconosciuto al ricorrente nell aprile 2000 dal Ministro delle Finanze, in cui è stato chiaramente affermato che il generale C. nel conciliare in modo encomiabile la sua appartenenza al corpo della Guardia di Finanza al Corpo della Guardia di finanza con le funzioni di vice Capo Gabinetto ha dimostrato eccezionale attitudine a svolgere funzioni del grado superiore.

Al riguardo il Collegio osserva che:

aa) la valutazione de qua in quanto sottintende una proiezione nel futuro delle capacità dimostrate dai valutandi nell arco dell intera carriera e degli aspetti della loro personalità complessiva negli incarichi a cui potrebbero essere chiamati una volta promossi al grado superiore, implica apprezzamenti altamente discrezionali dei membri della Commissione di avanzamento;

bb) nella fattispecie de qua non è dato individuare, né il ricorrente ha dato ampia, esaustiva e convincente dimostrazione al riguardo, come il particolare giudizio reso in subjecta materia dalla Commissione debba ritenersi sic et simpliciter inficiato ed illogico in quanto in contrasto con un analogo giudizio reso da un organo palesemente incompetente a valutare il requisito in questione e sulla base di una conoscenza incontestabilmente parziale del profilo professionale e dei precedenti di carriera dell interessato.

In ordine, poi, alle qualità intellettuali la migliore valutazione del generale P. risulta ictu oculi giustificata tenuto conto che il chiamato in causa ha frequentato e superato il Corso Superiore di Polizia Tributaria al quale il ricorrente non è stato nemmeno ammesso a partecipare non essendo risultato idoneo alle prove scritte, e vanta un attività di insegnamento di gran lunga più rilevante e sotto il profilo quantitativo e prestigiosa sotto il profilo qualitativo rispetto a quella espletata dal generale C.

Anche per quanto riguarda la tendenza di carriera, giudicata eccellente per il P. e molto buona per il C., la posizione di preminenza del chiamato in causa risulta oggettivamente avvalorata dal fatto che sebbene gli ufficiali de quibus dal grado di maggiore in poi sono stati promossi negli stessi anni, tuttavia, giusta quanto evidenziato dalla resistente amministrazione a pag.62 della memoria conclusionale, il generale P. era stato anteposto al generale C. nella valutazione al grado di maggiore, ed ha raggiunto il grado di colonnello in prima valutazione, mentre il ricorrente ha conseguito il suddetto grado in seconda valutazione.

5. Da rigettare sono anche le altre due censure dedotte in via principale con cui è stata contestata la legittimità dell operato della Commissione di avanzamento per:

a) difetto di motivazione in quanto le espressioni utilizzate dai componenti della CSA sono fra loro assolutamente identiche, tanto da far ritenere che le singole motivazioni siano del tutto apodittiche (pag.10 del ricorso);
b) contraddittorietà in quanto la valutazione resa nei confronti dell interessato da alcuni membri della CSA risultava in palese contrasto con quanto i suddetti ufficiali avevano espresso in passato sul conto del Generale C., avendolo avuto alle loro dipendenze in diversi incarichi.

In ordine all asserito difetto di motivazione deve essere osservato che:
aa) l entrata in vigore della L. 7 agosto 1990 n. 241 non ha fatto venire meno la disposizione contenuta nell art. 26 della L. 12 novembre 1955 n. 1137, che affida alla Commissione di avanzamento la valutazione complessiva degli scrutinandi sulla base degli elementi presi in considerazione dalla stessa norma, espressi legittimamente mediante punteggio, tanto più che a norma dell art. 1 comma 97 L. 23 dicembre 1996 n. 662 « l attribuzione dei punteggi rappresenta la sintesi del giudizio di merito assoluto espresso dalle commissioni di avanzamento nei confronti degli ufficiali idonei » (ex plurimis CS, sez.IV, n.3651/2002);

bb) conseguentemente, costituendo l attribuzione del punteggio l elemento fondamentale in base al quale ritenere correttamente adempiuto l obbligo di motivazione, la Sezione non può che conformarsi ai propri recenti precedenti in materia (nn.10820/2002 e 3341/2003) secondo cui la successiva indicazione sintetica delle ragioni in base alle quali sono stati attribuiti i punteggi agli ufficiali scrutinandi si configura come un elemento di carattere complementare, che non assume nell ambito del giudizio valutativo la medesima importanza dell assegnazione dei punteggi non costituendo l esatta traduzione dei ripetuti punteggi dal dato numerico ad espressioni linguistiche e avendo solo la funzione di fornire una sintetica indicazione dei dati acquisiti sul conto del singolo candidato (Cons. Stato, Sez. IV, n. 7209/2002). In tale contesto, quindi, una volta accertata - come nella fattispecie in esame - la logicità e la congruenza dell assegnazione dei punteggi non è dato individuare come l asserita genericità e sostanziale uniformità delle ragioni poste a base dei singoli giudizi valutativi numerici possa inficiarne la legittimità e non, invece, indicare una sostanziale analogia dei giudizi resi da ciascun componente della Commissione nei confronti del ricorrente. Inoltre nella materia de qua il Tribunale con sentenza della Sez.1 bis (n.2403 del 1998) - dalle cui conclusioni non intende discostarsi - ha affermato che l esternazione da parte di ciascun componente della Commissione delle ragioni in forza delle quali sono stati attribuiti i singoli punteggi sono utili per controllare l eventuale esistenza di palesi contraddizioni e incompatibilità tra i giudizi espressi a parole e quelli espressi in cifre, ma non permettono, non essendovi alcuna predeterminazione delle formule verbali utilizzabili e della loro corrispondenza con valori numerici, di ricostruire con precisione il punteggio assegnato, ed in particolare, le differenze che esprimono le sfumature di valutazione.
Alla luce di tali argomentazioni, pertanto, la censura in esame deve essere rigettata.

6. Da rigettare è anche l ultima censura prospettante la contraddittorietà dell operato della commissione per le ragioni sopra esposte, atteso che la Sezione intende conformarsi a quanto statuito precedentemente con sentenza n.1179/2002, con cui è stato fatto presente che:

a) i giudizi espressi dai membri della C.S.A. nel corso delle attività collegiali non possono essere ritenuti comparabili con quelli attribuiti in sede di redazione della documentazione caratteristica, essendo diversa la normativa di riferimento, il periodo oggetto di valutazione, nonché la finalità del giudizio;

b) tra la terminologia con cui i Commissari esprimono i loro giudizi e quella adoperata dai superiori gerarchici sussiste un ontologica diversità; mentre nel primo caso, la stessa è strumentale alla valutazione dell Ufficiale ai fini di una promozione al grado superiore, nel secondo caso, la medesima è preordinata ad evidenziare le qualità di un servizio prestato in un determinato e limitato arco temporale

7. In base alle pregresse considerazioni, il proposto gravame deve essere rigettato.

Le spese del presente giudizio possono essere compensate tra le parti, sussistendone giustificati motivi

DECISIONE

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sezione II, definitivamente pronunciando sul ricorso n.5235 del 2002, come in epigrafe proposto, lo rigetta. 

Spese compensate.