Consiglio Stato, sez. IV, 5 luglio 2007, n. 3826, nota di Rocchina Staiano

Poiché, prima dell´intervento dell´art. 50 D.P.R. n. 254/1999, la cd. indennità per servizi esterni non spettava nel caso di servizio svolto all´esterno dell´ufficio di appartenenza ma presso altri enti o strutture, esso non spettava agli appartenenti alla Guardia di Finanza, nello svolgimento del servizio di verifiche fiscali. Il suddetto art. 50, ha, invece, attribuito l´indennità in questione anche al personale appartenente alla Guardia di Finanza impiegato nei servizi organizzati in turni e sulla base di ordini formali di servizio che esercita precipuamente attività nel campo della verifica e controllo per il contrasto all´evasione fiscale, svolti all´esterno dei comandi o presso enti e strutture di terzi; avendo, però, carattere innovativo e non interpretativo, tale disposizione è applicabile solo a servizi prestati in periodi successivi l´entrata in vigore del suddetto decreto, e ferma restando l´esigenza di fondo di compensare esclusivamente il disagio climatico-meteorologico insito nel servizio c.d. "a cielo aperto".

Svolgimento del processo e motivi della decisione. - 1. Con atto di messa in mora del 23 marzo 2001 un gruppo di finanzieri di stanza presso la Brigata di Favignana ha intimato all´amministrazione di corrispondere la speciale indennità giornaliera di servizio esterno divisata dagli artt. 42, d.P.R. n. 395 del 1995 e 50, d.P.R. n. 254 del 1999, per i servizi esterni espletati sin dal 1990.
Successivamente gli istanti hanno proposto ricorso al T.a.r. del Lazio - notificato il 3 maggio 2001 - chiedendo l´annullamento del silenzio rifiuto e la condanna dell´amministrazione al pagamento della reclamata indennità, oltre accessori come per legge.
1.1. Si costituiva il Ministero dell´economia e delle finanze deducendo (con la memoria di costituzione del 23 ottobre 2003 e quella conclusionale del 19 aprile 2005):
a) l´inammissibilità del ricorso collettivo stante la sua genericità;
b) la prescrizione dei crediti maturati relativamente al quinquennio antecedente la data di presentazione del ricorso;
c) la natura non retributiva del credito e dunque la non spettanza della rivalutazione monetaria;
d) l´infondatezza nel merito della pretesa.
1.2. L´impugnata sentenza - T.a.r. del Lazio sez. II, n. 5680 del 14 luglio 2005 -:
a) non esamina le eccezioni di inammissibilità del ricorso e di prescrizione del credito;
b) riconosce, in astratto, agli istanti il diritto alla percezione dell´indennità in questione, demandando all´amministrazione di accertare e quantificare in concreto i periodi di servizio esterno e le relative somme;
c) dispone il pagamento sia degli interessi legali che della rivalutazione monetaria;
d) compensa le spese di lite.
2. Con ricorso notificato il 2 maggio 2006, e depositato il successivo 17 maggio, il Ministero dell´economia e delle finanze ha interposto appello avverso la su menzionata sentenza del T.a.r. del Lazio, deducendo:
a) con il primo mezzo, l´inammissibilità del ricorso di primo grado attesa la sua indeterminatezza in ordine agli elementi costitutivi della domanda;
b) con il secondo mezzo, la violazione della ratio e dei presupposti divisati dalla normativa di settore per l´erogazione del compenso in questione;
c) con il terzo mezzo, la prescrizione del relativo diritto di credito limitatamente ai ratei antecedenti il quinquennio decorrente dalla data di presentazione del ricorso di primo grado;
d) con il quarto mezzo, la non debenza della rivalutazione monetaria attesa la natura indennitaria del crediti azionati.
3. Si costituivano gli intimati contestando la fondatezza del gravame in fatto e diritto.
Con ordinanza di questa sezione n. 3606 del 2006 è stata respinta la domanda di sospensione degli effetti dell´impugnata sentenza e disposta la refusione delle spese della fase cautelare.
La causa è passata in decisione all´udienza pubblica del 12 giugno 2007.
4. L´appello è parzialmente fondato e deve essere accolto per quanto di ragione.
5. La sezione respinge il primo mezzo, con cui si reiterano plurimi profili di inammissibilità del ricorso di primo grado, atteso che, nel peculiare caso di specie, l´amministrazione ha dimostrato di aver individuato le singole posizioni contabili dei militari, tanto da aver liquidato ad alcuni di questi, per gli anni 1995 - 1998, la relativa indennità (cfr. nota Comando Reparto Tecnico Logistico 24 settembre 2001).
6. Scendendo all´esame del merito del gravame - secondo mezzo - conviene brevemente delineare il quadro normativo ed i principi all´interno dei quali calare la vicenda che occupa, sotto il profilo storico, sistematico e teleologico, sulla scorta dei consolidati indirizzi giurisprudenziali resi da questo Consiglio (cfr. ex plurimis Cons. St., sez. IV, 12 febbraio 2007, n. 585; sez. IV, 10 maggio 2005, n. 2239; sez. IV, 30 giugno 2005, n. 3583; sez. III, 28 luglio 1998, n. 1252/1997).
L´indennità per servizi esterni è stata introdotta dall´art. 12 comma 1 del d.P.R. 5 giugno 1990 n. 147 il quale la attribuisce al <>.
Successivamente sono intervenuti in materia gli artt. 9, co. 1, e 42, d.P.R. 31 luglio 1995 n. 395, che hanno determinato in cifra fissa l´importo dell´indennità, estendendola al personale del Corpo forestale e (con regole particolari) agli appartenenti alla Polizia Penitenziaria.
In sede di applicazione delle citate norme l´Amministrazione ha interpretato il riferimento ai "servizi esterni organizzati in turni" in senso oggettivo, attribuendo cioè l´indennità solo al personale addetto a servizi esterni strutturalmente organizzati in turni sull´arco della intera giornata.
In sostanza, secondo le circolari ed istruzioni diramate dalle varie Amministrazioni competenti, l´indennità spettava solo al personale che opera a bordo di volanti o in pronto intervento, a quello che presta servizio di vigilanza ad obiettivi sensibili, a quello che espleta pattugliamento stradale, autostradale, costiero, sorveglianza di particolari aree etc.: e cioè al solo personale addetto a servizi esterni ontologicamente articolati in turni che si succedono senza soluzione di continuità.
Per contro la giurisprudenza, indagando la ratio legis sottesa all´introduzione di tale emolumento, ha osservato che l´indennità risulta finalizzata a compensare il personale che operi regolarmente in condizioni di particolare disagio, consistenti nella esposizione agli agenti atmosferici e ai rischi aggiuntivi normalmente connessi alla prestazione del servizio in ambienti esterni.
In tale ottica di riferimento soggettivo è stato dunque chiarito da un lato che il beneficio certamente non compete qualora il servizio esterno sia svolto in maniera occasionale o sporadica; dall´altro che l´espressione "organizzati in turni" ricomprende tutti i servizi esterni caratterizzati dalla normalità della turnazione ed aventi carattere di stabilità e periodicità, ancorché i turni non siano articolati in modo da coprire l´intero arco delle 24 ore (Cons. St., sez. III, n. 1252/1997 cit., sez. IV, 23 settembre 2002 n. 4826).
Come chiarito dalla giurisprudenza, il compenso non spettava nel caso di servizio svolto sì all´esterno dell´ufficio di appartenenza ma presso altri enti o strutture, non venendo in rilievo in tale ipotesi (come ad esempio nelle verifiche fiscali operate dagli appartenenti al Corpo della Guardia di Finanza) l´esposizione continuativa a particolari fattori di disagio ambientale. In materia è poi intervenuto l´art. 50, d.P.R. 16 marzo 1999, n. 254 che attribuisce l´indennità anche al personale del Corpo della Guardia di finanza impiegato nei servizi organizzati in turni e sulla base di ordini formali di servizio che esercita precipuamente attività nel campo della verifica e controllo per il contrasto all´evasione fiscale e di tutela degli interessi economico finanziari, svolti all´esterno dei comandi o presso enti e strutture di terzi.
Tale disposizione ha però carattere innovativo e non interpretativo: essa è dunque applicabile solo a servizi prestati in periodi successivi l´entrata in vigore del suddetto decreto (1 giugno 1999), e ferma restando l´esigenza di fondo di compensare esclusivamente il disagio climatico - meteorologico insito nel servizio c.d. <>.
Analoga previsione innovativa, inapplicabile ratione temporis nella presente controversia, è quella contenuta nel DPR 18 giugno 2002 n. 164, che ha esteso dal 1 settembre 2002 l´indennità anche ai servizi esterni di almeno tre ore e quindi di durata inferiore a quella del normale turno lavorativo dei militari.
6.1. Così ricostruito il quadro normativo applicabile, risulta evidente che - in epoca antecedente alle modifiche normative da ultimo richiamate - l´indennità in controversia doveva essere corrisposta in relazione a servizi: a) articolati stabilmente su turni, anche se non sull´intero arco delle ventiquattro ore; b) svolti all´esterno con esposizione a fattori di rischio ambientale e non presso enti o uffici; c) di durata non inferiore al normale turno lavorativo dei militari.
In particolare deve sottolinearsi che esula dall´ambito di attribuzione del beneficio economico in questione il servizio avente natura occasionale e sporadica, poiché in quest´ultimo caso fa difetto proprio l´elemento della preventiva e ricorrente disponibilità allo svolgimento di servizi disagiati, espressamente richiesto dall´art. 12 del d.p.r. n. 147/1990.
6.2. In quest´ottica si è affermata la non spettanza dell´indennità in questione:
a) al personale della G. di f. assegnato alle sezioni di polizia giudiziaria presso le Procure della Repubblica ordinarie, ovvero comandato presso le Procure militari della Repubblica, in quanto non esposto permanentemente ai disagi climatici ed alle intemperie (cfr. Cons. giust. amm., 27 dicembre 2006, n. 827);
b) ai finanzieri di stanza presso la Scuola Nautica del Corpo per finalità addestrative, temporaneamente impegnati nei servizi di <>, <> e <>, perché non rientra nella tipologia dei servizi esterni cui attende invece in via ordinaria il personale imbarcato sui mezzi navali per la vigilanza continuativa in mare (cfr. Cons. St., sez. IV, n. 3583 del 2005 cit.).
6.3. Questi gli snodi salienti del ragionamento seguito:
a) il servizio esterno che dà diritto allo speciale compenso, in base alle norme di settore dianzi richiamate, deve avvenire sulla base di ordini formali di servizio, deve riguardare turni ben precisi anche se non estesi a tutto l´arco delle 24 ore, deve essere ricompreso nelle particolari ipotesi stabilite dagli artt. 9 e 42, d.P.R. n. 395 del 1995 (cfr. sez. III, 10 dicembre 2002, n. 2434\2002; sez. III, 1252\1997 del 1998 cit.);
b) la ratiolegis sottesa all´intervento normativo in oggetto è nel senso che l´indennità vada sì a compensare il personale che si trova ad operare in particolari situazioni di disagio (consistenti nell´esposizione ad agenti atmosferici e nell´assunzione di rischi connessi all´espletamento del servizio in ambienti esterni), ma con il duplice limite che non ogni servizio svolto fisicamente al di fuori del proprio ufficio o unità di appartenenza assume carattere esterno e che, in ogni caso, deve trattarsi di attività non occasionale o sporadica.
È appena il caso di evidenziare, infine, che il Comando generale della G. di f., nella circolare 3 aprile 2000, non ha introdotto contra o praeter legem ulteriori presupposti, fattuali e giuridici, rispetto a quelli divisati dai decreti presidenziali che hanno recepito gli schemi concertati di categoria, essendosi limitato a chiarire la ratio ed i presupposti applicativi dell´indennità in questione quali emergono obbiettivamente dall´esegesi letterale, sistematica e storica di tutte le norme che si sono avvicendate in materia, a partire dall´art. 12, del d.P.R. n. 147 del 1990.
Dall´applicazione, al caso di specie, delle norme e dei principi sopra illustrati discende la parziale fondatezza della pretesa degli odierni appellati, nei limiti in cui abbiano prestato servizio, in via permanente, in condizioni di disagio ambientale ed atmosferico.
7. Sicuramente fondato è il terzo mezzo - con cui si reitera l´eccezione di prescrizione - con la precisazione che sono estinti i crediti maturati antecedentemente il quinquennio decorrente dal primo atto di messa in mora (nella specie la diffida all´amministrazione del 23 marzo 2001), ovvero i crediti relativi ai servizi esterni svolti prima del 23 marzo 1996.
8. Quanto all´ultimo mezzo esso è infondato sulla scorta della natura retributiva e non indennitaria del compenso in controversia come affermato pacificamente dalla giurisprudenza della sezione (cfr. da ultimo sez. IV, n. 6958 del 2004).
Rimangono fermi il limite sancito dall´art. 22, co. 36, l. n. 724 del 1994 e le modalità di computo degli accessori individuate dall´impugnate sentenza con il rinvio alla decisione dell´Adunanza plenaria n. 3 del 1998.
9. In conclusione l´appello deve essere accolto in parte.
Conseguentemente, in riforma parziale dell´impugnata sentenza, l´accoglimento del ricorso di primo grado deve essere limitato all´accertamento e pagamento dei crediti maturati successivamente al 23 marzo 1996 e fino alla data della messa in mora (23 marzo 2001), maggiorati esclusivamente ed in via alternativa, della maggior somma fra interessi legali e rivalutazione monetaria.
In ogni caso l´amministrazione, nell´eseguire il giudicato scaturente dalla presente decisione, terrà conto di quanto già percepito dagli appellati in forza del medesimo titolo, individuando gli ulteriori servizi esterni legittimanti il pagamento della richiesta indennità, sulla scorta delle norme e dei principi individuati nel precedente punto 6.
Alla definizione del gravame consegue la caducazione dell´ordinanza cautelare di questa sezione n. 3606 del 2006.
Nella reciproca soccombenza e nel peculiare andamento del processo, in primo e secondo grado, il collegio ravvisa giusti motivi per compensare integralmente fra le parti le spese di ambedue i gradi di giudizio ivi incluse quelle della fase cautelare.

P.Q.M. - Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso meglio specificato in epigrafe:
- accoglie l´appello e per l´effetto, in riforma dell´impugnata sentenza, respinge il ricorso di primo;
- dichiara integralmente compensate fra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall´Autorità amministrativa.