Articolo della dott.ssa Alessandra Filoni.
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Ai sensi degli articoli 158 e seguenti del Trattato istitutivo della Comunità Europea, l´Unione Europea persegue una propria specifica politica di coesione economica e sociale per favorire lo sviluppo delle regioni più ritardate dell’Unione Europea.

I Fondi strutturali (FESR - Fondo Europeo di Sviluppo Regionale, FSE - Fondo Sociale Europeo, FEOGA – Fondo Europeo Orientamento e Garanzia in Agricoltura, SFOP – Strumento Finanziario di orientamento per la Pesca) insieme al Fondo di Coesione sono gli strumenti finanziari creati dalla Commissione europea per cofinanziare, negli Stati membri, gli interventi regionalizzati o orizzontali. La programmazione degli interventi, tramite i Fondi strutturali, è a carattere pluriennale.
I Fondi strutturali sono stati introdotti con l´avvento dei periodi di programmazione, di durata settennale, di seguito indicati:
• Programmazione 1994-1999
• Programmazione 2000-2006
• Programmazione 2007-2013, oggi in vigore.
A livello di ciascuna regione i Fondi vengono associati ai Programmi Operativi e agli Obiettivi definiti nell´ambito del processo di programmazione.
Nel corso nei diversi periodi di programmazione i Fondi strutturali, ed in particolare il Fondo sociale europeo- FSE, divengono i principali strumenti finanziari di sostegno delle pari opportunità.
Già nel periodo 1994-99 la parità di opportunità tra uomini e donne sul mercato del lavoro viene considerato un obiettivo comunitario e un compito prioritario per il FSE.
In tale programmazione, tuttavia, l’impegno iniziale dei Fondi Strutturali veniva a concentrarsi sul priorità verticali: adozione di azioni positive per permettere alle donne di superare le barriere di accesso nella fruizione dei servizi, formazione, mercato del lavoro (quindi progetti che prevedevano principalmente la partecipazione e “tematiche specifiche” che riguardavano le donne –ricordiamo il Programma NOW-Nuove opportunità per le donne).
Nel 1997 il Trattato di Amsterdam formalizza, con l’approccio di mainstreaming, l´impegno dell´Ue nei confronti dell´integrazione delle pari opportunità nel complesso delle politiche comunitarie, mentre nel 2000 la Strategia di Lisbona individua tra gli obiettivi fondamentali da sviluppare la promozione delle pari opportunità volta all´aumento dell´occupazione femminile.
Oggi l’adozione del mainstreaming obbliga sia l’adozione delle priorità verticali per progetti/situazioni specifiche che l’adozione di priorità orizzontali (che integrino gli obiettivi di equality in tutte le politiche e Misure).
Difatti, è con la programmazione dei cosiddetti Fondi Strutturali Europei nel periodo 2000-2006 che l´Unione europea stabilisce di integrare la dimensione di genere nel suo più importante intervento finanziario finalizzato alla coesione economica e sociale degli stati membri.
Programmazione 2000-2006
I Fondi strutturali, per la programmazione 2000-2006, contrariamente al periodo 1994-1999 che ne prevedeva cinque,vengono collegati a soli tre Obiettivi
• Obiettivo 1: promuove lo sviluppo e l´adeguamento strutturale delle regioni in ritardo di sviluppo; vi rientrano in particolare le regioni il cui PIL è minore del 75% della media europea, ovvero le Regioni del Mezzogiorno in Italia.
• Obiettivo 2: sostiene la riconversione socioeconomica delle zone con difficoltà strutturali.
• Obiettivo 3: intende, per le regioni escluse dall´obiettivo 1, l´ammodernamento dei sistemi di istruzione, formazione e occupazione.
La Commissione europea integra la dimensione della parità tra gli uomini e le donne già nei documenti di lavoro metodologici della programmazione 2000-2006, con particolare enfasi su: programmazione, valutazione ex-ante, controllo e valutazione.
A supporto dell’attività di programmazione vengono prodotti orientamenti pratici per l’attuazione del mainstreaming di genere nelle attività cofinanziate dai Fondi strutturali, e viene formulata questa nuova definizione di mainstreaming:
“Per mainstreaming si intendono gli sforzi atti ad assicurare che tutti i provvedimenti e le attività generali (in sede di programmazione, attuazione, sorveglianza e valutazione) tengano conto in modo attivo ed esplicito degli effetti sulla condizione maschile e femminile. Il termine comprende anche la progettazione, attuazione, sorveglianza e valutazione di misure e attività specifiche intese a promuovere l’uguaglianza tra i sessi in termini di partecipazione e benefici. Nel complesso i piani e i programmi dovrebbero contribuire a migliorare la parità tra i sessi e riuscire ad evidenziare il proprio impatto prima, durante e dopo la fase di attuazione”.
Pertanto, una grande spinta all´attivazione di politiche di mainstreaming di genere da parte degli Stati Membri, sia a livello nazionale che regionale, è derivato dai Finanziamenti comunitari che dal periodo 2000-2006 hanno promosso il principio di trasversalità delle pari opportunità nell’attuazione degli interventi sui territori.
Il QCS 2000-2006 - Quadro Comunitario di Sostegno, che è il quadro di riferimento in cui si colloca tutta la programmazione dei fondi delle Regioni per l’Obiettivo 1 - evidenzia come “la valorizzazione delle risorse femminili e la diffusione della cultura di parità si va affermando come importante principio trasversale dell’azione di policy e non solo di azioni specifiche aggiuntive.”
Durante l´intero periodo di attività, la cui realizzazione dovrebbe concludersi alla fine del 2008, le pari opportunità hanno pertanto una funzione strategica e vincolante e vengono assunte come obiettivo trasversale quindi obbligatorio nella programmazione dei Fondi Strutturali, con particolare riferimento al Fondo Sociale Europeo 2000-2006.
Per ciò che riguarda la Regione Campania, che rientra tra le regioni di Programmazione nell’Obiettivo 1 insieme alle altre Regioni del Mezzogiorno d´Italia (Calabria, Basilicata, Puglia, Calabria, Sicilia) le pari opportunità di genere hanno costituito, insieme ad Ambiente e Società dell’informazione, un principio trasversale nella gestione dei fondi strutturali.
Inoltre, nei diversi Programmi Operativi – che sono i documenti programmatori regionali - si è stabilito anche un canale specifico di finanziamento per favorire la crescita e lo sviluppo della presenza femminile in ambito lavorativo e la diffusione di una cultura di parità. Su esplicita richiesta dell’Unione Europea, sono state garantite risorse pari al 10% degli investimenti complessivi.
Nella Regione Campania lo strumento di programmazione regionale con il quale si stanno ancora ultimando sull’intero territorio campano i diversi interventi è il documento Programma operativo regionale “P.O.R. Campania 2000-2006”, cui afferiscono organicamente i finanziamenti dei diversi Fondi Strutturali (FEOGA – Fondo Europeo Orientamento e Garanzia in Agricoltura, FESR- Fondo Europeo Sviluppo regionale – ; FSE – Fondo Sociale Europeo; SFOP – Strumento Finanziario di orientamento per la Pesca).
Il POR Campania 2000-2006 ha destinato oltre 60 milioni di euro alla Misura 3.14 e sta realizzando politiche ed interventi per promuovere la partecipazione delle donne al mercato del lavoro.
Ma che come si attua il principio di trasversalità delle pari opportunità: per farla semplice nei bandi degli interventi cofinanziati dai Fondi Europei vengono attribuite caratteristiche di preferibilità con punteggi a progetti e domande contenenti elementi a favore delle pari opportunità o di un´ottica di genere.
Volendo approfondire la tematica, bisogna sottolineare che nel 1999 il Dipartimento per le Pari Opportunità della Presidenza del Consiglio dei Ministri elabora il modello VISPO “Valutazione d’Impatto Strategico delle Pari Opportunità” che, oltre ad indicare un metodo e una strumentazione per la valutazione dell’impatto di genere, identifica quattro obiettivi globali, all’interno del più generale Obiettivo del miglioramento delle Pari Opportunità e della partecipazione di uomini e donne ad uno sviluppo equilibrato a cui tendere nel momento in cui si programmano misure e interventi all’interno dei documenti di programmazione:
- 1° Obiettivo globale: Miglioramento delle condizioni di vita al fine di rispondere meglio ai bisogni delle donne;
- 2° Obiettivo globale: Miglioramento dell’accessibilità delle donne al mercato del lavoro e della formazione;
- 3° Obiettivo globale: Miglioramento della situazione lavorativa delle donne sul posto di lavoro e ridistribuzione del lavoro di cura;
- 4° Obiettivo globale: Promozione della partecipazione delle donne alla creazione di attività socio-economiche.
Il modello VISPO (Obiettivi, Linee guida, Indicatori) è tuttora uno strumento fondamentale in termini di approccio teorico e di metodologia nel corso della programmazione 2000-2006 ed ha rappresentato un momento di svolta per l’affermazione dell’importanza del tema delle Pari Opportunità.
Programmazione 2007-2013
La nuova programmazione è basata sull´agenda di Lisbona ed introduce molte variazioni rispetto alla programmazione del periodo precedente sia nella definizione degli obiettivi che restano essenzialmente tre, sia nella composizione dei Fondi strutturali di cui alcuni cambiano nome e finalità come il FEOGA che si trasforma in FEASR e lo SFOP in FEP. Tutte le regioni beneficiano invece dei Programmi Operativi Regionali.
I nuovi obiettivi sono:
• Obiettivo "Convergenza" : riguarda gli Stati membri e le regioni il cui PIL pro capite è inferiore al 75% della media comunitaria ed è volto ad accelerare la convergenza degli Stati membri e delle regioni in ritardo di sviluppo, migliorando le condizioni per la crescita e l’occupazione attraverso l’aumento e il miglioramento della qualità degli investimenti in capitale fisico e umano, lo sviluppo dell’innovazione e della società della conoscenza, dell’adattabilità ai cambiamenti economici e sociali, la tutela e il miglioramento della qualità dell’ambiente e l’efficienza amministrativa. L’obiettivo Convergenza si attua negli Stati membri a livello regionale. Per l’Italia le regioni ammissibili sono Campania, Puglia, Calabria e Sicilia, a cui si aggiunge la Basilicata ammessa a beneficiare di questo obiettivo a titolo transitorio (phasing out).
• Obiettivo "Competitività regionale e occupazione": punta, al di fuori delle regioni in ritardo di sviluppo, a rafforzare la competitività, l´occupazione e le attrattive delle regioni. Esso consentirà di anticipare i cambiamenti socio-economici, promuovere l´innovazione, l´imprenditorialità, la tutela dell´ambiente, l´accessibilità, l´adattabilità dei lavoratori e lo sviluppo di mercati di lavoro che favoriscano l´inserimento. Il finanziamento è effettuato tramite FESR e FSE. Riguarda il territorio comunitario che non rientra nell’obiettivo Convergenza e le regioni italiane ammissibili a beneficiare dei Fondi strutturali a titolo di questo obiettivo sono tutte quelle non rientranti nell´obiettivo Convergenza, a cui si aggiunge la Sardegna ammessa a beneficiare di questo obiettivo a titolo transitorio e specifico (phasing in).
• Obiettivo "Cooperazione territoriale europea": è inteso a rafforzare la cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale, basandosi sull´ iniziativa Interreg. L’azione è finanziata dal FESR. L´obiettivo consiste nel promuovere la ricerca di soluzioni congiunte a problemi comuni tra le autorità confinanti, come lo sviluppo urbano, rurale e costiero e la creazione di relazioni economiche e reti di PMI. La cooperazione è orientata su ricerca, sviluppo, società dell´informazione, ambiente, prevenzione dei rischi e gestione integrata delle acque.
L´articolazione territoriale degli interventi viene ripartita in: PON (programmi operativi nazionali), POR (programmi oerativi regionali) monofondo, POIN (programmi operativi interregionali).
Per la Programmazione 2007-2013 l´approccio della strategia alle Pari Opportunità di genere è previsto all’art. 16 “Parità tra uomini e donne e non discriminazione”del Regolamento (CE) 1083/2006 recante disposizioni generali sull’attuazione dei Fondi; si ribadisce ancora una volta che Commissione e Stati Membri “provvedono affinché la parità tra uomini e donne e l´integrazione della prospettiva di genere siano promosse nel corso delle varie fasi di attuazione (programmazione, attuazione, implementazione e valutazione )dei Fondi.
Stabilisce inoltre che “Gli Stati membri e la Commissione adottano le misure necessarie per prevenire ogni discriminazione fondata sul sesso, la razza o l´origine etnica, la religione o le convinzioni personali, le disabilità, l´età o l´orientamento sessuale durante le varie fasi di attuazione dei Fondi, ed in particolare nell´accesso agli stessi.
L´accessibilità per i disabili, in particolare, è uno dei criteri da osservare nel definire le operazioni cofinanziate dai Fondi e di cui tener conto nelle varie fasi di attuazione”.
Il concetto di Pari Opportunità nei Fondi Strutturali ricorda a tutti la non discrimazione e pone ora l’attenzione alla disabilità: oltre alla rimozione delle discriminazioni di ogni genere, promozione delle pari opportunità per cittadini e cittadine, bisogna ora privilegiare interventi diretti alle persone con svantaggi disabilitanti.
Per ciò che riguarda il FSE, viene ribadito che le priorità finanziate dal FSE devono contribuire alla promozione della parità e all’eliminazione delle disparità di genere e che il FSE sosterrà le azioni negli stati membri intese a migliorare l’accesso e la partecipazione al mercato del lavoro promuovendo “il mainstreaming della dimensione di genere e le azioni specifiche finalizzate a migliorare l’accesso all’occupazione e ad accrescere la partecipazione sostenibile e l’avanzamento delle donne nell’occupazione e a ridurre la segregazione di genere sul mercato del lavoro, affrontando, peraltro, alla radice le cause, dirette e indirette, dei differenziali retributivi di genere”.
L’art. 6 richiede, inoltre, agli Stati membri di integrare le pari opportunità nella gestione e nella realizzazione dei programmi operativi.
L´architettura del nuovo ciclo di programmazione, nel periodo 2007 – 2013, prevede un contesto più semplificato e trasparente rispetto a quello del ciclo di programmazione precedente che si traduce in differenti Programmi operativi per ciascun fondo; per la nostra Regione sono ormai stati approvati dalla Commissione Europea i diversi strumenti che sono in fase di avvio con i nuovi bandi (Programma Operativo F.E.S.R. 2007-2013; Programma Operativo F.S.E. 2007-2013; Programma di Sviluppo Rurale F.E.A.S.R. 2007-2013).
In Campania siamo ancora nell’Obiettivo 1 anche se oggi è chiamato "Convergenza" e mira ad accelerare la convergenza economica delle Regioni e degli Stati membri meno avanzati; sarà l’ultima fase dei fondi comunitari in Campania o riusciremo a superare il gap del PIL prodotto dalla nostra regione?
Per il 2007-2013 si prefigura un mantenimento del modello VISPO previo adeguamento delle precedenti aree d’intervento rispetto ai nuovi indicatori della valutazione per i Nuovi Programmi Operativi (ad esempio troviamo “Servizi di cura sia all´infanzia che ad anziani” ma ancora particolare attenzione è dedicata anche all’occupazione/disoccupazione femminile).
In questa prospettiva, quattro sono le tematiche da considerare per dell’attuazione di politiche e programmi in un’ottica di genere:
1. un sistema di “governance di genere che possa gestire nelle diverse fasi dei programmi operativi l’attuazione del percorso a tutti i livelli organizzativi(centrale, regionale, locale);
2. la costruzione di un sistema di indicatori “sensibili” alla misurabilità dell’impatto in termini di Pari Opportunità, idonei cioè a valutare la coerenza e l’efficacia degli interventi rispetto agli obiettivi perseguiti e ai criteri adottati e che permettano poi una corretta valutazione degli stessi.
3. l’individuazione di criteri definiti per la redazione dei bandi e per la selezione delle proposte progettuali che deve favorire il reale perseguimento di politiche volte al superamento dei divari di genere nell’organizzazione del mercato del lavoro;
4. una sistema di rilevazione puntuale delle statistiche di genere rispettagli indicatori che possano rilevare l’efficacia sul territorio delle politiche di genere
Ma in ogni caso va considerato che a monte mancano strumenti legislativi e pratiche consolidate per misurare gli effetti dei progetti promossi nella precedente programmazione. Non abbiamo una legge sulle statistiche di genere e troppo spesso i dati di cui si disponiamo non sono disaggregati ed ancora è difficile far emergere il dato sensibile al genere.
Dopo il lavoro fatto con la metodologia VISPO non si è ancora provveduto a rielaborare indicatori e mancano rapporti precisi che dai governi locali, regionali e nazionali siano diffusi a chi pratica politiche e presenta progetti di PO.