ARTICOLO DELL´AVV. PIER PAOLO ZAMBARDINO

Prefazione
Il presente lavoro, commissionato dall’Associazione dei Previdenzialisti Napoletani, si rende utile per far fronte alla incertezza riscontrata fra tutti gli operatori del settore circa l’entrata in vigore della normativa che trasferisce dal primo aprile c.a. i compiti amministrativi e processuali in materia di invalidità civile dal MEF all’INPS : giudici, avvocati e funzionari INPS hanno avanzato ipotesi interpretative, glissato, chiosato, ma, in conclusione, un solo dato certo è derivato dal confronto intrattenuto con i suddetti: nessuna presa di posizione in attesa di qualche deus ex machina che possa guidare i diretti interessati sulla strada della giusta o quanto meno univoca interpretazione della legge.
Aspettando quindi la riunione che i Magistrati della Sezione presiederanno sul tema nel mese di novembre e nella speranza (sic!) di ricevere memorie difensive dell’avvocatura dell’INPS che abbiano un contenuto più esaustivo rispetto a quelle rinvenute sino ad oggi seppur relative a procedimenti iscritti dal primo aprile c.a., proveremo a tracciare, nello specifico campo del contenzioso giudiziario, una linea di demarcazione fra ciò che è mutato dal 2003, anno del D.L. 269/03 conv. in L.326/03, ad oggi.


Sulla legittimazione dell’INPS
L’art. 44 comma 3 del D.L.269/03 intervenendo a modificare l’art.14 comma 1-bis del D.L.669/96 conv. dalla L.30/97 ha stabilito che “gli atti introduttivi del giudizio di cognizione, gli atti di precetto nonché gli atti di pignoramento e sequestro devono essere notificati a pena di nullità presso la struttura territoriale dell’Ente pubblico nella cui circoscrizione risiedono i soggetti privati interessati…” laddove per strutture territoriali “debbono intendersi le Direzioni Provinciali e Subprovinciali e tutte le Agenzie dell’Istituto…prescindendo dalla circostanza che l’Agenzia si trovi in una località sede di Tribunale o di Sezione di Tribunale” secondo quanto comunicato dalla Direzione Centrale INPS con la circolare n. 84 del 20/05/2004.
Ciò al duplice scopo, fa intendere la suddetta circolare, di consentire al magistrato ed agli avvocati di più facilmente individuare il luogo di notificazione competente ed all’assicurato di individuare nella medesima struttura il luogo dove presentare la domanda amministrativa, inoltrare eventualmente il ricorso amministrativo e notificare il ricorso giudiziario.
Successivamente il governo, evidentemente non convinto di quanto aveva appena due anni prima approvato, ritorna sulla questione e partorisce il D.L.203/05 conv. in L.248/05 da cui si estrapola l’art.10 così intitolato – Trasferimento all’INPS di competenze in materia di invalidità civile e certificazione di regolarità contributiva ai fini dei finanziamenti comunitari -; il comma 6 dell’articolo in disamina recita: “a decorrere dalla data di effettivo esercizio da parte dell’INPS delle funzioni trasferite gli atti introduttivi dei procedimenti giurisdizionali in materia di invalidità civile…nonché le sentenze ed ogni provvedimento reso in detti giudizi devono essere notificati anche all’INPS. La notifica va effettuata sia presso gli uffici dell’Avvocatura dello Stato ai sensi dell’art.11 del R.D. 30 ottobre 1933, n.1611, sia presso le sedi provinciali dell’INPS. Nei procedimenti giurisdizionali di cui al presente comma l’INPS è litisconsorte necessario ai sensi dell’art.102 c.p.c…”
La lettura del comma 6 si presta immediatamente a molteplici critiche:
1. Perché innanzitutto ribadire che il soggetto a cui notificare gli atti di causa debba essere l’INPS quando la sua legittimazione passiva è già sancita da due anni?
2. Perché in questo comma, che è evidentemente destinato a disciplinare gli aspetti legati alla vocatio in ius dell’INPS, si riscontra l’indicazione all’Avvocatura dello Stato, quasi che questa abbia titolo a difendere l’Ente previdenziale il quale, invece, è notoriamente rappresentato dalla propria Avvocatura?
3. Perché modificare, nella nuova formula, il termine “strutture territoriali” già utilizzata nel D.L. 269/03 per identificare i luoghi di notificazione dei ricorsi, dei precetti e dei pignoramenti con la dicitura di “sedi provinciali” escludendo di fatto le sedi subprovinciali e le Agenzie?
4. Perché includere solo ora “le sentenze” quali provvedimenti da notificare alla sede provinciale colmando una svista del decreto succitato che non menzionava, tra gli atti da intimare, questi titoli?
5. Di chi infine l’INPS è litisconsorte necessario nei procedimenti giurisdizionali iscritti a decorrere dall’effettivo esercizio delle funzioni trasferitegli se proprio il D.L.203/05 prevede al comma 1 dell’art.10 che l’Ente “subentra nell’esercizio delle funzioni residuate allo stato in materia di invalidità civile…già di competenza del MEF” e al comma 5 che “per le controversie instaurate nel periodo compreso tra l’entrata in vigore del presente decreto e la data di effettivo esercizio da parte dell’INPS delle funzioni trasferite, la difesa in giudizio del MEF è assunta…da propri funzionari ovvero da avvocati dipendenti dell’INPS” sottolineando con tutta evidenza che al Ministero viene comunque garantita la difesa nel periodo transitorio e solamente in questo?
Troppi interrogativi che confondono tutti gli addetti alla materia e che contribuiscono a fare della previdenza, melius dell’invalidità civile, un autentico bailamme.
Proviamo tuttavia a tracciare, se possibile, qualche punto fermo in ordine alla titolarità passiva dell’INPS nel rapporto processuale invalido-ente.

- Innanzitutto per risolvere il contrasto tra l’art. 44 comma 3 del D.L.269/03 conv. in L.326/03 che individua “nelle strutture territoriali dell’Ente Pubblico” i luoghi di notificazione (pur con le precisazioni apportate dalla Circolare INPS n.84del 20/05/2004) e l’art.10 comma 6 del D.L.203/05 conv. in L.248/05 che invece si rivolge alle “sedi provinciali” può venire in soccorso il comma 4 dello stesso articolo 10 che afferma: “fino alla data stabilita con i decreti di cui al comma 2, resta fermo, in materia processuale, quanto stabilito dall’articolo 42, comma 1, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269…”.
Ciò può significare letteralmente che, sino alla data in cui verrà emanato il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri volto a regolamentare il trasferimento delle competenze dal MEF all’INPS, le notifiche si dovranno effettuare alle strutture territoriali e, posteriormente, esclusivamente alle sedi provinciali.
La riprova di quanto detto potrebbe scorgersi nella logica di accentramento e di controllo che le sedi provinciali sembrerebbero più efficacemente voler attuare, di riscontro visivo dell’atto da contestare da parte dei legali dell’Istituto e nel bisogno segnatamente di celerità per le costituzioni in giudizio: notificare infatti alle sedi subprovinciali o alle agenzie comporta una serie di adempimenti che bruciano tempo prezioso: acquisizione materiale dell’atto, inserimento nel database, imballaggio e spedizione presso gli uffici legali di stanza alla sede provinciale, integrazione nelle produzioni di parte e deposito in cancelleria.
Invece, tutto di un colpo, lo Stato soccorre a compensare questo gap con una norma ad hoc.

- Per ciò che concerne l’accenno all’Avvocatura dello Stato nel comma 6 dell’articolo 10 del D.L. 203/05, comma che, ribadiamo, è specificatamente destinato a regolare le attività preliminari nei confronti dell’INPS, appare, a modesto parere di chi scrive, una superflua ed errata allusione ad un organo incompetente a difendere sia il MEF per le considerazioni di cui al punto 5 e segnatamente infra, sia l’INPS perché ente pubblico economico rappresentato dalla propria Avvocatura.
D’altronde in tutte le delibere emanate, tra il 2005 ed il 2007 (ex multis cfr. le delibere n. 17 CIV del 9 gennaio 2006 e n. 7 del 23 maggio 2007), dal Comitato INPS di Indirizzo e Vigilanza, non risulta alcun riferimento alla eventualità che gli avvocati dello Stato difendano in via sussidiaria, concorrente od alternativa l’INPS nei procedimenti giudiziari.

- In ultimo restano da spendere alcune considerazioni circa il momento che segna definitivamente il passaggio delle competenze amministrative e processuali dal MEF all’INPS e che si individua dal giorno successivo all’emissione del DPCM del 31 marzo 2007.
Il comma 4 dell’art. 5 del decreto citato prevede che: “l’INPS subentra al MEF nelle controversie instaurate a decorrere dalla data del 1°aprile 2007, ancorché riferite a rapporti sorti anteriormente alla medesima data” esautorandolo quindi del tutto in quanto, anche per ciò che concerne il procedimento amministrativo, il comma 1 dello stesso articolo stabilisce che “i verbali trasmessi dalle ASL a decorrere dalla data del 1°aprile 2007 sono esaminati dall’INPS” mentre il comma 3 si sofferma a delineare la tempistica del passaggio delle risorse umane, strumentali e finanziarie dall’uno all’altro organismo.
E’ di palmare evidenza che lo Stato, delegando quasi integralmente all’INPS (solamente la fase di inoltro delle istanze amministrative e di primo accertamento dello status di invalido civile rimane appannaggio delle ASL) la competenza in materia di invalidità civile, imponga ad un unico organo il potere-dovere di esaminare il richiedente il beneficio attraverso le CMVP – Commissioni Mediche di Verifica Provinciali -, concedere o meno il diritto dal punto di vista sanitario, verificare il requisito socio-economico ed autodifendersi in giudizio con piena consapevolezza dell’iter pregresso di ciascuna pratica.
Stop alla frammentazione dei compiti dunque, più controllo e meno dispersione dei dati.


Sulla (ex)legittimazione del MEF

Ab origine con il D.L.269/03, all’art.42 comma 1 si è così disposto: “ Gli atti introduttivi dei procedimenti giurisdizionali concernenti l’invalidità civile, la cecità civile, il sordomutismo, l’handicap e la disabilità ai fini del collocamento obbligatorio al lavoro, devono essere notificati,(oltre che all’INPS - n.d.A.-) anche al MEF. La notifica va effettuata sia presso gli uffici dell’Avvocatura dello Stato, ai sensi dell’art.11 del Regio Decreto 1611/33, sia presso le competenti direzioni provinciali dei Servizi Vari del Ministero”. Ed ancora: “ …il MEF è litisconsorte necessario ai sensi dell’art.102 c.p.c. e può essere difeso, oltre che dall’Avvocatura dello Stato, da propri funzionari ovvero…da avvocati dipendenti da questo ente (INPS).”
Dinanzi a questa chiara formulazione che ha avuto il pregio di rimuovere qualsiasi dubbio circa la definitiva esclusione della legittimazione passiva delle Regioni e dei Comuni (il dibattito nell’avvocatura e gli orientamenti giurisprudenziali si sprecavano in quel tempo) i legali hanno osservato più o meno con uniformità il dettato del legislatore.
Successivamente però l’art. 10 comma 1 del D.L.203/05 conv. in L. 248/05 ha previsto che ”l’INPS subentra nell’esercizio delle funzioni residuate allo Stato in materia di invalidità civile…già di competenza del MEF”.
Dal punto di vista propriamente processuale ecco quindi spuntare il DPCM 30 marzo 2007 (già menzionato quale provvedimento decisivo a proposito del trasferimento delle funzioni) che, all’art. 5 comma 4 precisa che ”l’INPS subentra al MEF nelle controversie instaurate a decorrere dal 1°aprile 2007…”
All’uopo il Ministero in parola, adeguandosi alle prescrizioni di codesta norma, con circolare n. 759 del 29 marzo 2007 ribadisce in modo incontrovertibile che “nei ricorsi giurisdizionali depositati a decorrere dal 1° aprile 2007, ancorché relativi ad atti e provvedimenti emanati in data anteriore al 1° aprile 2007, la soggettività giuridica e quindi la legittimazione passiva nei giudizi di specie spetterà all´INPS, come stabilito dall´articolo 5, comma 4, del D.P.C.M.”
E’, in definitiva, oltremodo dimostrato che il MEF, oltre ad aver perso la potestà di accertamento, revisione e controllo sui verbali ASL attraverso le Commissione mediche di verifica, dal 1°aprile 2007 non abbia più alcun titolo per essere citato nei giudizi relativi al riconoscimento dello status di invalido civile.
Si aggiunga come proprio l’INPS, con la già menzionata Deliberazione n. 7 del 23 maggio c.a., sottolinei questo aspetto affermando di divenire “legittimato passivo (e non solo litisconsorte –n.d.A.-) a tutti gli effetti e per tutti i procedimenti” e acquisendo la “totale e diretta responsabilità nella sfera dei ricorsi giurisdizionali”.
Da ultimo si tenga presente che, in questo quadro evolutivo, l’impatto dell’Istituto, già impegnato con il contenzioso legale, con le nuove potestà di cui sopra, ha determinato il CIV – Consiglio di Indirizzo e Vigilanza – a richiedere, con o.d.g. del 29 maggio 2007, “agli organi istituzionali di rivisitare la normativa relativa all’iter di concessione del riconoscimento dell’invalidità civile, reintroducendo la possibilità per gli interessati di esperire il ricorso alla Commissione medica superiore INPS avverso i verbali di accertamento sanitario negativi dello stato invalidante prima di avviare l’azione giudiziaria”. E’ chiaro l’obiettivo dell’INPS che mira a scongiurare una ulteriore proliferazione di azioni giudiziarie ponendo il “paletto” della Commissione medica superiore e cercando di avviare un precontenzioso giudiziario in grado di prevenire e/o definire i contenziosi di maggior rilievo.

Alla luce di quanto rilevato, l’Associazione dei Previdenzialisti Napoletani auspica che queste rapide considerazioni, lungi dal rivestire carattere dogmatico e di velato sussiego, possano originare spunti per una fervida e contigua collaborazione tra tutte le parti del processo onde addivenire ad una celere ed indispensabile omogeneità di giudizio.
Napoli, 20 ottobre 2007.

Il relatore

Avv. Pier Paolo Zambardino