LA STABILIZZAZIONE DEI RAPPORTI DI LAVORO DEL PUBBLICO IMPIEGO NELLA LEGGE FINANZIARIA PER IL 2007 : PROBLEMATICHE INTERPRETATIVE.

di Maurizio Danza Avvocato-Arbitro Pubblico Impiego per il Lazio.

E’ noto come la legge n° 296/06 ( c.d. finanziaria per il 2007) abbia istituito talune fattispecie di stabilizzazione da intendersi nella ratio del legislatore, quale procedimento finalizzato ad assumere o reclutare lavoratori nei comparti del pubblico impiego purchè in possesso di determinati requisiti.

Le norme di legge associano altresì in quasi tutte le tipologie la stabilizzazione, alla previsione di taluni fondi fatta eccezione per la specifica tipologia adottata per gli Enti Locali per la quale, la ottemperanza al patto di stabilità interna è condicio sine qua non per la applicazione dell’istituto. In particolare tra le varie forme evincibili della legge finanziaria per il 2007, una prima stabilizzazione è quella indicata al comma 417 per la realizzazione di piani straordinari prevedente un “fondo per la stabilizzazione dei rapporti di lavoro pubblico” ad oggetto personale assunto o anche utilizzato con tipologie contrattuali varie e diverse da quelle a tempo indeterminato; si è introdotta poi nella stessa legge finanziaria al c. 519, una stabilizzazione per i soli lavoratori con contratti a tempo determinato ed in possesso di determinati requisiti ( soggetti in servizio con contratto a tempo determinato da almeno 3 anni ,anche non continuativi o che conseguano tale requisito in virtù di contratti stipulati anteriormente alla data del 29 settembre 2006 o che vantino almeno 3 anni anche non continuativi nel quinquennio anteriore alla entrata in vigore della presente legge, assunti con prove selettive di natura concorsuali o previste dalla legge), da stabilizzare previo superamento di ulteriore prove selettive; anche per questa fattispecie sono previsti fondi per il 2007 ma, a differenza del c.417 non siamo in presenza di un fondo permanente.

Una ulteriore tipologia è rappresentata poi dal c.521, che ha previsto una stabilizzazione a favore del personale di cui ai commi dal 237 al 242 della legge finanziaria per il 2006,a condizione che i soggetti siano in possesso degli stessi i requisiti di cui al comma 519 ; ulteriore tipologia quella prevista dal co. 520 a favore dei soli Enti di ricerca e per alcune figure ( ricercatori, tecnologi tecnici e personale della ricerca) con l’istituzione anche qui di un apposito fondo con stanziamenti per il 2007-2008 da adottare con specifico D. P. C. M. Ebbene per tutti questi casi si prevede con disposizione del c. 418 che con apposito D.P.C.M.( Decreto della Presidenza del Consiglio dei Ministri) debbano essere fissati i criteri e le procedure di assegnazione sia delle risorse alle pubbliche amministrazioni che esprimono domanda di stabilizzazione, sia i requisiti dei soggetti interessati alla stabilizzazione e le relative modalità di selezione. Altra tipologia quella specifica per gli Enti locali prevista al c. 557 che presuppone in primo luogo da parte degli Enti, il rispetto del patto di stabilità interna; ulteriore tipologia quella già descritta al c. 521 oggetto del D.P.C.M. 1 marzo del 2007 che rappresenta la prima stabilizzazione in ordine di tempo e che riveste particolare importanza atteso che può essere ritenuta una anticipazione di “possibili criteri” oggetto dell’emanando D.P.C.M. ex c.418 della L.296/06; tale decreto infatti espressamente stabilisce che “le amministrazione nel fissare i criteri per la predisposizione degli avvisi pubblici sono tenute ai fini dell’avvio delle procedure di assunzione per stabilizzazione ai sensi dell articolo unico della Legge Finanziaria co. 519 e 521, a rispettare i principi generali della normativa vigente in materia di reclutamento di personale delle pubbliche amministrazioni richiamando espressamente l articolo 35 c.4.

Ciò detto subito dopo la approvazione della finanziaria per il 2007 sono emerse talune problematiche che investono la interpretazione delle disposizioni che fissano i requisiti dei soggetti interessati alla stabilizzazione ( con particolare riferimento al c.519), lo spazio di eventuale competenza della legislazione contrattata quadro in materia di “modalità e criteri afferenti le procedure selettive” attribuite dalla legge finanziaria alla sola decretazione della Presidenza del Consiglio, nonché la problematica circa la compatibilità tra l’istituto della stabilizzazione e il quadro più generale in materia di reclutamento del personale nella pubblica amministrazione, anche al fine di comprendere se l’innovativo istituto vada ritenuto “un tertium genus” all’interno della disciplina dettata dall articolo 35 c.1 lett.a del D.lgs n°165 /01.

A tal proposito senz’altro ed in un ottica di chiarimento, vanno menzionati taluni atti del Governo da cui possono rilevarsi elementi utili : in primo luogo il D.P.C.M. del 1.3.07 summenzionato che nel suo corpo opera un richiamo indiretto sia “al rispetto dei principi generali della normativa vigente in materia di reclutamento di personale delle pubbliche amministrazioni ,nonché esplicito all’articolo 35 c.4 in materia di autorizzazione ; ancora il testo dell’accordo 21 marzo 2007 tra Dipartimento della Funzione Pubblica e triplice sul precariato, che fa esplicito rinvio alla preparazione d una bozza di direttiva di linee guida interpretative delle norme inerenti la stabilizzazione del precariato nella pubblica amministrazione da emanare entro 10 giorni( cfr. punto 1 ),contenente tra l’altro l’impegno a convocare le “confederazioni rappresentative” al fine di acquisire valutazioni sulle medesime ( cfr.p 2) e che prevede altresì la apertura di tavoli settoriali per affrontare le singole specificità, anche per l’esame congiunto di tutti i rapporti di tipo precario( cfr.p.3), nonché l’ impegno del Dipartimento della Funzione Pubblica a predisporre una bozza di regolamento prevista dal c. 418 entro il 15 aprile del 2007( cfr. p.4).

In merito poi alla problematica circa la compatibilità tra l’istituto della stabilizzazione con il quadro normativo più generale in materia di reclutamento, va ricordato che la materia è disciplinata dall’art 35 c.1 lett.a del Dlgs n°165/01, che prevede il reclutamento nel pubblico impiego tramite procedure selettive e con garanzia di accesso dall esterno,nonché a seguito di corsi-concorso per la progressione professionale, questi ultimi comportando una novazione oggettiva del rapporto di lavoro a tempo indeterminato già in atto secondo ormai consolidata giurisprudenza; ciò premesso appare sicuramente atipica rispetto al sistema ora descritto la stabilizzazione a domanda dell’interessato con riferimento al rapporto dipendente con contratto a tempo determinato (da almeno 3 anni anche non continuativi secondo il c. 519), prevedendo la legge finanziaria “una peculiare previsione di trasformazione del rapporto di lavoro da tempo determinato a tempo indeterminato con evidente novazione oggettiva del rapporto di lavoro”, che si differenzia però dalle procedure cosiddette di progressione interna verticale che non muta la natura giuridica del contratto di chi risulta vincitore della “posizione superiore” che resta a tempo indeterminato .

Diversa appare poi, l’altra fattispecie stabilizzante pure prevista dal c.519 della Legge finanziaria per il personale, in possesso dell’identico requisito del servizio,ma privo di rapporto in atto con la pubblica amministrazione e che non può essere ricondotta neanche per analogia alle figure summenzionate, entrambe caratterizzate dalla novazione del rapporto del lavoro.

Appare chiaro poi che la norma nel richiedere un requisito aggiuntivo, e cioè che il personale sia stato assunto o utilizzato a seguito di procedure selettive di natura concorsuale o di legge, e che si sottoponga ad una ulteriore procedura di selezione, confermi la ratio di ricondurre l’istituto della stabilizzazione nello schema di reclutamento tipico di cui all’art.35 del D.lgs, che peraltro mai utilizza il termine” stabilizzazione” ma quello “assunzione” e “reclutamento”; appare allora di tutta evidenza come nel caso della stabilizzazione si sia di fronte ad un tertium genus, e cioè ad una nuova figura giuridica apparentemente non compresa tra quelle tipiche di reclutamento dell articolo 35 del Dlgs 165/01, a cui però la legge finanziaria sembra voler ricondursi : in tal senso va interpretato quindi il co. 519 che oltre a richiedere un minimo di svolgimento di rapporto a tempo determinato per personale già assunto o utilizzato in possesso procedure selettive di natura concorsuale o previste dalla legge, prevede ai fini della stabilizzazione, con disposizione analoga a quella dell’art.35 c.1 lett a) il previo espletamento di“ procedure selettive”.

Per quanto concerne poi la problematica in merito ai rapporti tra D.P.C.M. e legislazione contrattata in merito alla fissazione di ”modalità e criteri afferenti le procedure selettive”, è da ritenersi che la stabilizzazione, in considerazione del fatto che la materia incide sui “rapporti di lavoro di dipendenti con contratto di lavoro individuale disciplinato dai comparti di contrattazione collettiva ( si pensi alle ipotesi regolamentate al c.519),debba essere regolamentazione non solo alla luce dei criteri generali che il D.P.C.M. adotterà ai sensi del c.418 della L.296/06, ma con il concorso della legislazione contrattata quadro di cui all’art.43 c.4 del D.lgs n°165/01: in tale ottica interpretativa si può collocare l’ accordo 21 marzo 2007 presso il Dipartimento della Funzione Pubblica, che ha previsto espressamente “la convocazione delle “confederazioni rappresentative” al fine di acquisire valutazioni sulle medesime( cfr.p.2).