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Preventiva autorizzazione formale, quale presupposto necessario per il pagamento del lavoro straordinario nella Pubblica amministrazione
Non ha diritto ad alcun compenso il pubblico dipendente che effettua lavoro straordinario in assenza di una preventiva e formale autorizzazione da parte della pubblica amministrazione, datrice di lavoro, poich¨Ś solo in questo modo ¨¨ possibile verificare nel rispetto dell art. 97 Cost., la reale esistenza delle ragioni di pubblico interesse che rendono opportuno il ricorso a prestazioni lavorative eccezionali.
Questa la conclusione a cui ¨¨ giunto il Consiglio di stato nella sentenza n. 5057 del 29 agosto 2006, richiamando un precedente indirizzo (Consiglio Stato sez. V, 8 marzo 2001, n. 1352).
La vicenda vede coinvolto un dipendente di una comunit¨¤ montana che adiva al Tar del Lazio per vedersi riconoscere il pagamento di ore di straordinario precedentemente effettuate.
Il TAR accoglieva parzialmente il ricorso proposto, limitando per¨° lĄŻaccertamento alle ore di straordinario, (risultanti dai relativi prospetti mensili vistati dal Presidente della C.M. e depositati in atti) preventivamente autorizzate dallĄŻamministrazione.
LĄŻinteressato proponeva allora ricorso al Consiglio di Stato sostenendo che lĄŻautorizzazione per le ore di straordinario effettuate, sebbene non espressa formalmente, sarebbe comunque implicitamente ricavabile dalle caratteristiche peculiari del servizio prestato.
LĄŻalto Consesso respinge il ricorso sottolineando che la disciplina normativa del lavoro straordinario (art. 16 del D.P.R. 13 maggio 1987, n. 268) ¨¨ caratterizzata da taluni limiti, di natura sostanziale e quantitativa, imposti alle amministrazioni ed ai dipendenti, nonch¨¨ da un meccanismo compensatorio delle eventuali eccedenze di lavoro prestato fondato su riposi sostitutivi da fruire, compatibilmente con le esigenze di servizio, nel mese successivo, e ancora da un meccanismo procedurale che affida al confronto con le organizzazioni sindacali, nel rispetto comunque del monte ore complessivo la individuazione dei casi nei quali Ą°per esigente eccezionali - debitamente motivate in relazione all attivit¨¤ di diretta assistenza agli organi istituzionali riguardanti un numero di dipendenti non superiore al 2% dell organico o per fronteggiare eventi o situazioni di carattere straordinario - il limite massimo individuale pu¨° essere superatoĄą.
Sulla base di tali argomentazioni, secondo i giudici di Palazzo Spada, non vi ¨¨ spazio per una autorizzazione implicita. Ą°Ci¨° anche perch¨Ś lĄŻautorizzazione in questione non ¨¨ un mero atto di consenso ma rappresenta il momento finale ed attuativo di un processo di programmazione e di ripartizione delle risorse finanziarie a disposizione dell enteĄą.
La presente sentenza ¨¨ comunque conforme ad un indirizzo giurisprudenziale consolidato (Cons. di Stato, sez. IV, 14 febbraio 1994, n. 139; Cons. di Stato, sez. V, 17 febbraio 1994, n. 587; Cons. di Stato, sez. V, 11 novembre 1994, n. 1277; Cons. di Stato, sez. V, 27 dicembre 1999, n. 2160) secondo cui la retribuibilit¨¤ del lavoro straordinario ¨¨ ammessa solo in presenza di un precedente atto autorizzatorio, emesso formalmente dallĄŻente, con il quale ¨¨ possibile desumere le ragioni di pubblico interesse idonee al ricorso della prestazione lavorativa del dipendente oltre il normale orario di lavoro, che per la contrattazione collettiva nel pubblico impiego privatizzato (regioni, enti locali, ministeri, ecc.) ¨¨ fissato in 36 ore settimanali.
Secondo tale orientamento, la preventiva autorizzazione svolge una pluralit¨¤ di funzioni, tutte riferibili alla concreta attuazione dei principi di legalit¨¤, imparzialit¨¤ e buon andamento cui, ai sensi dellĄŻarticolo 97 della Costituzione, deve essere improntata lĄŻazione della pubblica amministrazione
Costituisce, inoltre, anche lo strumento per lĄŻopportuna ed adeguata valutazione delle concrete esigenze di servizio, mentre per il dirigente che la emette realizza unĄŻassunzione di responsabilit¨¤, gestionale e contabile, e ci¨° sia nel caso che per tale svolgimento sia preventivamente stabilita lĄŻerogazione del relativo compenso, sia nel caso che lo stesso dia luogo, per il lavoratore, ad un Ą°creditoĄą in termini di riposo compensativo.
In isolati casi la giurisprudenza ha invece accolto il pagamento di lavoro straordinario in assenza di una precedente autorizzazione.
In una prima ipotesi, (Cons. di Stato 10 novembre 1992, n. 1246; Cons. di Stato, Sez. IV, 17 dicembre 1998) solo in quanto ¨¨ stato dimostrato che la pubblica amministrazione ha in tali circostanze beneficiato di unĄŻutilit¨¤ e, quindi, per lĄŻazione civilistica dellĄŻarricchimento senza causa di cui allĄŻart. 2041 cc, il dipendente ha diritto di essere indennizzato, acquistando il diritto, pertanto, a percepire la retribuzione.
In un altro caso ancora (Cons. di Stato, Sez. V, 10 luglio 2002, n. 3843) la giurisprudenza ha ammesso il pagamento di attivit¨¤ straordinaria, non preventivamente autorizzata, quando Ą°la prestazione eccedente non consegua ad una libera scelta del dipendente, ma costituisca un preciso obbligo, che nasce da ragioni organizzative cogenti ed in qualche modo ascrivibili a scelte della amministrazione, situazione che ricorre nelle ipotesi in cui il dipendente risulti essere stato lĄŻunico addetto ad un servizio, funzionante per orario superiore a quello ordinario, o quando il lavoro svolto sia indispensabile e non dilazionabile, e non risulti affidato a dipendenti diversi da colui che richiede il compensoĄą.
Riguardo la possibilit¨¤ che lĄŻatto autorizzatorio intervenga successivamente rispetto alla prestazione del lavoro straordinario, Ą°in sanatoriaĄą, la giurisprudenza (Cons. di Stato, sez. IV, 24 dicembre 2003, n. 8522; Cons.di Stato sez. V, 10 febbraio 2004, n. 472; Cons.di Stato 27 giugno 2001, n. 3503; Cons. di Stato 8 marzo 2001, n. 1352; Cons. di Stato sez. VI, 14 marzo 2002, n. 1531 Cons. di Stato, Sez. IV, 28 novembre 2005, n. 6662) lo ammette, ma come ipotesi assolutamente eccezionale, a condizioni che vi sia la verifica in concreto della sussistenza delle ragioni di pubblico interesse che rendono necessario il ricorso a prestazioni lavorative eccedenti lĄŻorario normale di lavoro.
Gesuele Bellini
REPUBBLICA ITALIANA N. 5057/06 REG.DEC.
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO N.1484-7813 REG.RIC.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, (Quinta Sezione) ANNO 2005
ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sui ricorsi riuniti in appello n. 1484 e n. 7813 del 2005, proposti rispettivamente
- dal sig. Paolo Rispoli, rappresentato e difeso dallĄŻavv. Anna Laura Tocco, domiciliato presso lĄŻavv. Laura Di Fazio in Roma, via Keplero n.26;
- dalla XIX Comunit¨¤ montana lĄŻArco degli Aurunci , in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dallĄŻavv. Cesare Romano Carello elettivamente domiciliata in Roma, via Silvio Pellico 24;
CONTRO
-
- il sig. Paolo Rispoli, rappresentato e difeso dallĄŻavv. Anna Laura Tocco, domiciliato presso lĄŻavv. Laura Di Fazio in Roma, via Keplero n.26;
e nei confronti di
Vecchia Comunit¨¤ montana dei Monti Aurunci XVII, non costituita nel giudizio di appello;
Comunit¨¤ montana dei Monti Aurunci XVII, non costituita nel giudizio di appello;
per la riforma
della sentenza del TAR Lazio, seconda sezione, 16 giugno 2004, n. 5913;
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto lĄŻatto di costituzione in giudizio della parte appellata;
Esaminate le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti tutti gli atti di causa;
Relatore alla pubblica udienza del 28 marzo 2006 il Consigliere Aldo Fera;
Udito per la parte appellante lĄŻavv. Tocco, come indicato nel verbale dĄŻudienza;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
Oggetto degli appelli proposti dal sig. Paolo Rispoli e dalla XIX Comunit¨¤ montana lĄŻArco degli Aurunci ¨¨ la sentenza n. 5913 del 2004, con la quale il Tar Lazio, seconda sezione, ha parzialmente accolto il ricorso proposto dal sig. Paolo Rispoli, per lĄŻaccertamento del diritto al riconoscimento del lavoro straordinario e delle attivit¨¤ extra-ufficio effettuate nel periodo 1992-1993. Limitando lĄŻaccertamento alle Ą°ore di straordinario relative allĄŻattivit¨¤ di diretta collaborazione con gli organi istituzionali dellĄŻente (risultanti dai relativi prospetti mensili vistati dal Presidente della C.M. e depositati in atti) preventivamente autorizzate dallĄŻamministrazione, e quindi nel limite delle 400 (divenute poi 600) ore ammesse per il 1992, e inserite in bilancio sulla base della tariffa oraria, considerata per il lavoro straordinario applicabile, determinata ai sensi dellĄŻart. 16 d.P.R. 13.5.1987, n. 268 (L. 25.637). Ą°
Il Tar ha altres¨Ź estromesso dal giudizio la Comunit¨¤ montana zona XIX per difetto di legittimazione passiva.
Il primo giudice motiva la propria decisione richiamando lĄŻindirizzo giurisprudenziale secondo il quale : Ą° Non puo esser riconosciuto alcun compenso al pubblico dipendente per lavoro straordinario, quando manchi una preventiva formale autorizzazione da parte della p.a. datrice di lavoro, solo in questo modo essendo possibile verificare nel rispetto dell art. 97 cost., la reale esistenza delle ragioni di pubblico interesse che rendono opportuno il ricorso a prestazioni lavorative eccezionali.Ąą (Consiglio Stato sez. V, 8 marzo 2001, n. 1352).
Contro la sentenza ¨¨ stato proposto appello da parte del sig. Paolo Rispoli, che ne contesta la parte che lo ha visto soccombente, sostenendo:
1. lĄŻinammissibilit¨¤ della costituzione nel giudizio di primo grado della Comunit¨¤ montana dei Monti Aurunci, per illegittimit¨¤ della deliberazione di autorizzazione a stare in giudizio;
2. lĄŻerror in iudicando, in quanto lĄŻautorizzazione a prestare straordinario ¨¨ implicitamente ricavabile dalle caratteristiche peculiari del servizio prestato.
Conclude quindi chiedendo la riforma della sentenza appellata e, per lĄŻeffetto, lĄŻaccoglimento integrale del ricorso di primo grado.
Il secondo appello ¨¨ stato proposto appello dalla XIX Comunit¨¤ montana lĄŻArco degli Aurunci, che contesta le motivazioni contenute nella sentenza, sostenendo:
1. che erroneamente il primo giudice lĄŻha estromessa dal giudizio, in quanto le ragioni del credito vantato dal ricorrente si riferisce allĄŻepoca in cui il rapporto intercorreva con
2. che il Rispoli non avrebbe titolo per il riconoscimento del lavoro straordinario e delle attivit¨¤ extra-ufficio effettuate nel periodo 1992-
3. che il processo andava interrotto per la estinzione della Vecchia Comunit¨¤ montana dei Monti Aurunci XVII e la successione delle nuove comunit¨¤.
DIRITTO
1. I ricorsi di cui allĄŻepigrafe, proposti dal sig. Paolo Rispoli e dalla XIX Comunit¨¤ montana lĄŻArco degli Aurunci, per la riforma della sentenza specificata in epigrafe, in quanto diretti contro la stessa sentenza, debbono essere riuniti.
2. Il ricorso proposto dal sig. Paolo Rispoli ¨¨ infondato.
La sentenza ¨¨ appellata nella parte in cui il primo giudice ha circoscritto il diritto rivendicato dal ricorrente al pagamento dei compensi per lavoro straordinario, effettuato nel periodo 1992-1993, alle Ą°ore di straordinario relative allĄŻattivit¨¤ di diretta collaborazione con gli organi istituzionali dellĄŻente (risultanti dai relativi prospetti mensili vistati dal Presidente della C.M. e depositati in atti) preventivamente autorizzate dallĄŻamministrazione, e quindi nel limite delle 400 (divenute poi 600) ore ammesse per il 1992, e inserite in bilancio sulla base della tariffa oraria, considerata per il lavoro straordinario applicabile, determinata ai sensi dellĄŻart. 16 d.P.R. 13.5.1987, n. 268 (L. 25.637). Ą°
Il sig. Rispoli, in sede di appello solleva due questioni.
Con la prima afferma lĄŻinammissibilit¨¤ della costituzione nel giudizio di primo grado della Comunit¨¤ montana dei Monti Aurunci, per illegittimit¨¤ derivata dalla deliberazione di autorizzazione a stare in giudizio. Sennonch¨Ś, tale deliberazione, che ¨¨ contestata per vizi dellĄŻatto amministrativo sottostante (in particolare per la pretesa incompatibilit¨¤ del presidente dellĄŻente a partecipare alla deliberazione, per grave inimicizia con il ricorrente) e non sotto il profilo della validit¨¤ dellĄŻatto processuale, con il quale lĄŻente intimato ha manifestato la volont¨¤ di resistere allĄŻazione proposta dal ricorrente, non risulta essere stata appositamente impugnata da questĄŻultimo.
Con la seconda, contesta le argomentazioni esposte dal giudice di primo grado che ha seguito il costante indirizzo giurisprudenziale secondo il quale Ą° Non puo esser riconosciuto alcun compenso al pubblico dipendente per lavoro straordinario, quando manchi una preventiva formale autorizzazione da parte della p.a. datrice di lavoro, solo in questo modo essendo possibile verificare nel rispetto dell art. 97 cost., la reale esistenza delle ragioni di pubblico interesse che rendono opportuno il ricorso a prestazioni lavorative eccezionali.Ąą (Consiglio Stato sez. V, 8 marzo 2001, n. 1352).
Secondo lĄŻappellante, lĄŻautorizzazione a prestare straordinario sarebbe implicitamente ricavabile dalle caratteristiche peculiari del servizio prestato.
L assunto per¨° non considera che, in presenza di una disciplina normativa del lavoro straordinario (art. 16 del D.P.R. 13 maggio 1987, n. 268), contrassegnata da limiti, di natura sostanziale e quantitativa, imposti alle amministrazioni ed ai dipendenti, da un meccanismo compensatorio delle eventuali eccedenze fondato (comma sette ) su " riposi sostitutivi da fruire, compatibilmente con le esigenze di servizio, nel mese successivo", e da un meccanismo procedurale che affida Ą°al confronto con le organizzazioni sindacali, nel rispetto comunque del monte ore complessivo Ą° la individuazione dei casi nei quali Ą°per esigente eccezionali - debitamente motivate in relazione all attivit¨¤ di diretta assistenza agli organi istituzionali riguardanti un numero di dipendenti non superiore al 2% dell organico o per fronteggiare eventi o situazioni di carattere straordinario - il limite massimo individuale pu¨° essere superatoĄą ( comma sei), non vi ¨¨ spazio per una autorizzazione implicita. Ci¨° anche perch¨Ś lĄŻautorizzazione in questione non ¨¨ un mero atto di consenso ma rappresenta il momento finale ed attuativo di un processo di programmazione e di ripartizione delle risorse finanziarie a disposizione dell ente.
Il ricorso, pertanto, va respinto.
3. Il ricorso proposto dalla XIX Comunit¨¤ montana lĄŻArco degli Aurunci ¨¨, invece, inammissibile, perch¨Ś lĄŻestromissione dal giudizio di primo grado, motivata con il fatto che lĄŻente ¨¨ estraneo alla pretesa creditoria del ricorrente, reca un vantaggio e non un pregiudizio alla parte appellante.
LĄŻappello, pertanto, va dichiarato inammissibile per carenza di interesse.
4. Appare equo compensare, tra le parti, le spese del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione quinta, previa riunione di ricorsi di cui allĄŻepigrafe, respinge lĄŻappello n. 1484 e dichiara inammissibile lĄŻappello n. 7813 del 2005.
Compensa le spese del giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dallĄŻautorit¨¤ amministrativa.
Cos¨Ź deciso in Roma nella camera di consiglio del 28 marzo 2006, con lĄŻintervento dei signori:
Sergio Santoro Presidente
Giuseppe Farina Consigliere
Aldo Fera Consigliere estensore
Marzio Branca Consigliere
Nicola Russo Consigliere
LĄŻESTENSORE IL PRESIDENTE
F.to Aldo Fera F.to Sergio Santoro
IL SEGRETARIO
F.to Antonietta Fancello
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 29 agosto 2006
(Art.
p. IL DIRIGENTE
f.to Livia Patroni Griffi