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venerdì 28 novembre 2008
INDENNITA’ E TRASFERIMENTO D’AUTORITA’: FORZE DELL’ORDINE
Cons. Stato, sez. IV, 10 aprile 2008, n. 1530
In base all´art. 1 della L. n. 100/1987, si deve estendere al personale delle Forze Armate, dell´Arma dei Carabinieri e della Guardia di Finanza, a decorrere dal 1° gennaio 1987, il trattamento economico previsto dall´art. 13 della L. n. 97/1979, come sostituito dall´art. 6 della L. n. 27/1981, nel caso di trasferimento d´autorità prima che siano trascorsi quattro anni di permanenza nella sede di titolarità
(nota di ROCCHINA STAIANO).
In base all´art. 1 della L. n. 100/1987, si deve estendere al personale delle Forze Armate, dell´Arma dei Carabinieri e della Guardia di Finanza, a decorrere dal 1° gennaio 1987, il trattamento economico previsto dall´art. 13 della L. n. 97/1979, come sostituito dall´art. 6 della L. n. 27/1981, nel caso di trasferimento d´autorità prima che siano trascorsi quattro anni di permanenza nella sede di titolarità
(nota di ROCCHINA STAIANO).
Svolgimento del processo. - Il tenente M.D.L., con atto notificato il 26 luglio 1996, dopo aver premesso: a) di essersi arruolato quale allievo ufficiale presso l´Accademia Aeronautica di Pozzuoli l´11 settembre 1988; b) di essere stato nominato sottotenente dell´Accademia Aeronautica nel Ruolo naviganti in s.p.e. il 17 settembre 1990; c) di essere stato inviato in missione in U.S.A. (giusta disposizione dell´amministrazione in data 26 febbraio 2002) dal 27 febbraio 2002 al 3 marzo 2003 per la frequenza del corso di pilotaggio presso la sede Sheppard; d) di essere stato successivamente trasferito nel Ruolo servizi dell´Arma Aeronautica con decreto ministeriale in data 17 settembre 1993; e) di essere rimasto presso l´Accademia Militare con l´incarico di "a disposizione del direttore dei corsi" fino al 24 ottobre 1993 e di essere stato, infine, assegnato in data 25 ottobre 1993 al Gr. A.E.S. di Pratica di Mare; f) di non aver mai ricevuto per tutti i sopraindicati trasferimenti d´autorità per motivi di servizio gli emolumenti ed i rimborsi di cui alla legge n. 100 del 1987; tutto ciò premesso invitava e diffidava l´Amministrazione della difesa a provvedere entro e non oltre i trenta giorni successivi "...al pagamento degli emolumenti ed i rimborsi spettatigli ai sensi del coordinato disposto delle leggi nn. 100/1987, 836/1973, 417/1978...nonché ad indicare analiticamente, entro lo stesso termine, tutte le voci di compenso già percepite...durante il periodo di servizio presso la sede statunitense di Sheppard o successivamente in relazione a tale missione".
L´intimata Amministrazione, con nota AD1/12/1/81057/F3-4/2 del 17 settembre 1996 respingeva la richiesta, rilevando, in particolare, che "... nel caso, risulta mancante il requisito essenziale per l´insorgere del diritto ad ottenere gli emolumenti richiesti, e cioè il trasferimento d´autorità da una ad altra sede permanente di servizio" e precisando che "...il movimento dell´interessato dall´Accademia Militare al GrAES di Pratica di Mare, per il quale si chiedono gli emolumenti "de quibus", si configura come una prima assegnazione, e non già un trasferimento d´autorità, per cui nei confronti dell´ufficiale "de quo" trova applicazione unicamente il disposto di cui all´art. 29 della legge 836/73...".
Con ricorso giurisdizionale notificato l´11 novembre 1996 il tenente M.D.L. chiedeva al Tribunale amministrativo regionale del Lazio l´annullamento della predetta nota AD1/12/1/81057/F3-4/2 del 17 settembre 1996 e di tutti gli atti ad essa presupposta, tra cui le direttive dell´amministrazione riguardante le fattispecie in esame, denunciandone l´illegittimità alla stregua di due articolati motivi, rubricati rispettivamente "Violazione di legge relativamente all´art. 1 della legge n. 100/87, agli artt. 17/25 della legge n. 836/73 ed agli artt. 12 e ss. della legge n. 417/78" e "eccesso di potere sotto il profilo della insufficienza e contraddittorietà della motivazione e disparità di trattamento", con sostanzialmente rivendicava il proprio diretto ad ottenere l´indennità prevista dalle disposizioni invocate sia per l´invio presso la sede statunitense di Sheppard, sia per la successiva assegnazione al GrAES di Pratica di Mare, non potendo negarsi in entrambi i casi la natura di trasferimenti autoritativi per motivi di servizio.
L´adito tribunale, nella resistenza dell´intimata amministrazione, con la sentenza indicata in epigrafe, annullava il provvedimento impugnato, riconoscendo, in particolare, il diritto dell´interessato al trattamento economico di missione richiesto per l´assegnazione alla sede statunitense di Sheppard, in virtù delle stesse direttive interne dell´amministrazione, atteso che la limitazione del servizio all´estero a soli 13 mesi, invece che a 15 (periodo che secondo le direttive consentiva effettivamente la corresponsione del trattamento di missione) era dovuto esclusivamente ad una inspiegabile e discriminatoria determinazione dell´Amministrazione, dichiarando espressamente assorbiti i motivi non esaminati, con salvezza degli ulteriori provvedimenti.
L´Amministrazione della difesa ha chiesto la riforma di tale statuizione, predicandone la erroneità, in quanto l´invio a corsi di addestramento, quale quello presso la sede di Sheppard, non integrava i presupposti di legge per il riconoscimento dell´indennità di cui alla legge n. 100 del 1987, tanto più che la permanenza all´estero dell´ufficiale era stata inferiore ai 15 mesi, periodo che l´amministrazione aveva ritenuto necessario con le proprie disposizioni interne per riconoscere l´invocato trattamento di missione.
L´appellato si è costituito in giudizio, deducendo l´inammissibilità e l´infondatezza dell´avverso gravame di cui ha chiesto il rigetto, riproponendo all´esame del giudice di appello il secondo motivo di censura articolato in prime cure, non esaminato per assorbimento.
Motivi della decisione. - I. L´appello è fondato e deve essere accolto.
I.1. Com´è noto, l´articolo 1 della legge 10 marzo 1987, n. 100, ha esteso al personale delle Forze Armate, dell´Arma dei Carabinieri e della Guardia di Finanza, a decorrere dal 1° gennaio 1987, il trattamento economico previsto dall´articolo 13 della legge 2 aprile 1979, n. 97, come sostituito dall´articolo 6 della legge 19 febbraio 1981, n. 27, nel caso di trasferimento d´autorità prima che siano trascorsi quattro anni di permanenza nella sede di titolarità.
La giurisprudenza ha più volte chiarito che il trattamento di missione previsto dalla ricordata norma presuppone che innanzitutto l´adozione di un provvedimento di trasferimento del pubblico dipendente, cioè la modificazione della sede di servizio dove egli espleta le proprie ordinarie mansioni, la natura autoritaria di tale provvedimento e che sia trascorsi quattro anni di permanenza nella sede di servizio (C.d.S., sez. IV, 6 aprile 2004, n. 5489), precisando altresì che essa presuppone che la sede di servizio istituzionalmente consenta in via ordinaria una permanenza nella medesima sede anche per più di quattro anni, con la conseguenza che la predetta indennità non può essere riconosciuta nel caso di assegnazione ad una sede di servizio a conclusione del procedimento di addestramento, atteso che in questo caso l´ufficiale non è trasferito in senso proprio, ma destinato alla prima sede di impiego (C.d.S., sez. IV, 16 maggio 2006, n. 2833; 28 dicembre 2005, n. 7434; 5 novembre 2004, n. 7204; 19 ottobre 2004, n. 6739; IV, 10 novembre 2003, n. 7143).
E" stato anche espressamente affermato che "durante la fase addestrativa l´ufficiale non è titolare di una sede di servizio in senso proprio, con la conseguenza che la destinazione alla sede di impiego al termine del ciclo addestrativi non costituisce trasferimento di autorità, bensì prima di assegnazione di sede" (C.d.S., 5 novembre 2004, n. 7204; 13 luglio 1998, n. 1083; 2 dicembre 1997, n. 1337).
I.2. Ciò posto, la Sezione è dell´avviso che deve innanzitutto escludersi che l´invio dell´interessato in missione in U.S.A. per la frequenza del corso di pilotaggio in data 26 febbraio 1992 possa integrare gli estremi di un trasferimento di autorità, trattandosi della frequenza di un corso di addestramento (Corso IBIS 4°), come si ricava dalla nota prot. n. TAA-3/MT/1650/NAV/I.4° del 28 febbraio 1992: d´altra parte, proprio perché si trattava dell´invio in missione, la sede del corso di addestramento in U.S.A. non poteva essere considerata una ordinaria di servizio.
Nella predetta nota del 28 febbraio 1992, poi, si fa espressamente riferimento all´erogazione in favore dell´appellato della diaria di missione, così che non trova fondamento la doglianza che per tale missione all´estero non gli sarebbe stata riconosciuta alcuna indennità.
Quanto poi alla questione (l´unica che in realtà ha trovato accoglimento nella sentenza impugnata) della erroneità e contraddittorietà dell´operato dell´Amministrazione che non avrebbe riconosciuto l´ulteriore ovvero la più vantaggiosa indennità di missione per il servizio all´estero prevista solo per la permanenza superiore a 15 mesi e immotivatamente non anche allorquando il periodo di servizio all´estero risulti inferiore, la Sezione non può non rilevare che dalla più volte citata nota dell´Amministrazione per l´invio dell´interessato in missione in U.S.A. non risulta prevista alcuna durata certa e prestabilita, in relazione alla quale possa essersi creato un legittimo affidamento dell´interessato (circa la durata di 15 mesi che gli avrebbe consentito di godere della richiesta indennità di missione).
Ciò esclude la predicata illegittimità di un rientro in Italia, asseritamente anticipato (circostanza quest´ultima di cui non è stata fornita alcuna prova e neppure è stato indicato alcun indizio idoneo a sollecitare i poteri ufficiosi del giudicante): ciò senza contare che proprio l´interessato non risulta aver ritualmente contestato la illegittimità di tale anticipato rientro in sede.
I.3. Lo stesso appellato, nell´atto introduttivo del giudizio, ha poi precisato che al rientro dalla missione in U.S.A. è rimasto a "disposizione del Direttore dei Corsi" presso l´Accademia Militare di Pozzuoli fino alla data del 25 ottobre 1993, allorquando è stato assegnato al Gr. A.E.S. di Pratica di Mare.
In realtà la posizione di "a disposizione del Direttore dei Corsi", in mancanza di ulteriori elementi di valutazioni che spettava all´interessato di produrre, non può considerarsi uno status di servizio inerente ad una ordinaria sede di servizio, tale da integrare gli estremi di uno dei presupposti per il riconoscimento dell´indennità di cui all´articolo 1 della legge 10 marzo 1987, n. 100, rappresentando invece una sorta di continuazione dell´attività di complessiva formazione dell´ufficiale.
A ciò consegue che l´assegnazione al GR. A.E.S. di Pratica di Mare costituisce la prima vera sede di impiego e non può dar luogo al riconoscimento della richiesta indennità di missione.
II. In conclusione il provvedimento dell´Amministrazione in data 17 settembre 1996 è immune dai vizi prospettati dall´interessato; pertanto l´appello deve essere accolto e, per l´effetto, in riforma della impugnata sentenza, deve essere respinto il ricorso proposto in primo grado dal signor M.D.L..
Sussistono tuttavia, ad avviso della Sezione, giusti motivi per compensare tra le parti le spese del doppio grado di giudizio, in considerazione della particolarità della controversia.
P.Q.M. - Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sul ricorso proposto dal Ministero della Difesa avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. I bis, n. 2917 dell´8 aprile 2003, lo accoglie e, per l´effetto, in riforma della impugnata sentenza, respinge il ricorso proposto in primo grado dal sig. M.D.L..
Dichiara interamente compensate tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall´Autorità amministrativa.
L´intimata Amministrazione, con nota AD1/12/1/81057/F3-4/2 del 17 settembre 1996 respingeva la richiesta, rilevando, in particolare, che "... nel caso, risulta mancante il requisito essenziale per l´insorgere del diritto ad ottenere gli emolumenti richiesti, e cioè il trasferimento d´autorità da una ad altra sede permanente di servizio" e precisando che "...il movimento dell´interessato dall´Accademia Militare al GrAES di Pratica di Mare, per il quale si chiedono gli emolumenti "de quibus", si configura come una prima assegnazione, e non già un trasferimento d´autorità, per cui nei confronti dell´ufficiale "de quo" trova applicazione unicamente il disposto di cui all´art. 29 della legge 836/73...".
Con ricorso giurisdizionale notificato l´11 novembre 1996 il tenente M.D.L. chiedeva al Tribunale amministrativo regionale del Lazio l´annullamento della predetta nota AD1/12/1/81057/F3-4/2 del 17 settembre 1996 e di tutti gli atti ad essa presupposta, tra cui le direttive dell´amministrazione riguardante le fattispecie in esame, denunciandone l´illegittimità alla stregua di due articolati motivi, rubricati rispettivamente "Violazione di legge relativamente all´art. 1 della legge n. 100/87, agli artt. 17/25 della legge n. 836/73 ed agli artt. 12 e ss. della legge n. 417/78" e "eccesso di potere sotto il profilo della insufficienza e contraddittorietà della motivazione e disparità di trattamento", con sostanzialmente rivendicava il proprio diretto ad ottenere l´indennità prevista dalle disposizioni invocate sia per l´invio presso la sede statunitense di Sheppard, sia per la successiva assegnazione al GrAES di Pratica di Mare, non potendo negarsi in entrambi i casi la natura di trasferimenti autoritativi per motivi di servizio.
L´adito tribunale, nella resistenza dell´intimata amministrazione, con la sentenza indicata in epigrafe, annullava il provvedimento impugnato, riconoscendo, in particolare, il diritto dell´interessato al trattamento economico di missione richiesto per l´assegnazione alla sede statunitense di Sheppard, in virtù delle stesse direttive interne dell´amministrazione, atteso che la limitazione del servizio all´estero a soli 13 mesi, invece che a 15 (periodo che secondo le direttive consentiva effettivamente la corresponsione del trattamento di missione) era dovuto esclusivamente ad una inspiegabile e discriminatoria determinazione dell´Amministrazione, dichiarando espressamente assorbiti i motivi non esaminati, con salvezza degli ulteriori provvedimenti.
L´Amministrazione della difesa ha chiesto la riforma di tale statuizione, predicandone la erroneità, in quanto l´invio a corsi di addestramento, quale quello presso la sede di Sheppard, non integrava i presupposti di legge per il riconoscimento dell´indennità di cui alla legge n. 100 del 1987, tanto più che la permanenza all´estero dell´ufficiale era stata inferiore ai 15 mesi, periodo che l´amministrazione aveva ritenuto necessario con le proprie disposizioni interne per riconoscere l´invocato trattamento di missione.
L´appellato si è costituito in giudizio, deducendo l´inammissibilità e l´infondatezza dell´avverso gravame di cui ha chiesto il rigetto, riproponendo all´esame del giudice di appello il secondo motivo di censura articolato in prime cure, non esaminato per assorbimento.
Motivi della decisione. - I. L´appello è fondato e deve essere accolto.
I.1. Com´è noto, l´articolo 1 della legge 10 marzo 1987, n. 100, ha esteso al personale delle Forze Armate, dell´Arma dei Carabinieri e della Guardia di Finanza, a decorrere dal 1° gennaio 1987, il trattamento economico previsto dall´articolo 13 della legge 2 aprile 1979, n. 97, come sostituito dall´articolo 6 della legge 19 febbraio 1981, n. 27, nel caso di trasferimento d´autorità prima che siano trascorsi quattro anni di permanenza nella sede di titolarità.
La giurisprudenza ha più volte chiarito che il trattamento di missione previsto dalla ricordata norma presuppone che innanzitutto l´adozione di un provvedimento di trasferimento del pubblico dipendente, cioè la modificazione della sede di servizio dove egli espleta le proprie ordinarie mansioni, la natura autoritaria di tale provvedimento e che sia trascorsi quattro anni di permanenza nella sede di servizio (C.d.S., sez. IV, 6 aprile 2004, n. 5489), precisando altresì che essa presuppone che la sede di servizio istituzionalmente consenta in via ordinaria una permanenza nella medesima sede anche per più di quattro anni, con la conseguenza che la predetta indennità non può essere riconosciuta nel caso di assegnazione ad una sede di servizio a conclusione del procedimento di addestramento, atteso che in questo caso l´ufficiale non è trasferito in senso proprio, ma destinato alla prima sede di impiego (C.d.S., sez. IV, 16 maggio 2006, n. 2833; 28 dicembre 2005, n. 7434; 5 novembre 2004, n. 7204; 19 ottobre 2004, n. 6739; IV, 10 novembre 2003, n. 7143).
E" stato anche espressamente affermato che "durante la fase addestrativa l´ufficiale non è titolare di una sede di servizio in senso proprio, con la conseguenza che la destinazione alla sede di impiego al termine del ciclo addestrativi non costituisce trasferimento di autorità, bensì prima di assegnazione di sede" (C.d.S., 5 novembre 2004, n. 7204; 13 luglio 1998, n. 1083; 2 dicembre 1997, n. 1337).
I.2. Ciò posto, la Sezione è dell´avviso che deve innanzitutto escludersi che l´invio dell´interessato in missione in U.S.A. per la frequenza del corso di pilotaggio in data 26 febbraio 1992 possa integrare gli estremi di un trasferimento di autorità, trattandosi della frequenza di un corso di addestramento (Corso IBIS 4°), come si ricava dalla nota prot. n. TAA-3/MT/1650/NAV/I.4° del 28 febbraio 1992: d´altra parte, proprio perché si trattava dell´invio in missione, la sede del corso di addestramento in U.S.A. non poteva essere considerata una ordinaria di servizio.
Nella predetta nota del 28 febbraio 1992, poi, si fa espressamente riferimento all´erogazione in favore dell´appellato della diaria di missione, così che non trova fondamento la doglianza che per tale missione all´estero non gli sarebbe stata riconosciuta alcuna indennità.
Quanto poi alla questione (l´unica che in realtà ha trovato accoglimento nella sentenza impugnata) della erroneità e contraddittorietà dell´operato dell´Amministrazione che non avrebbe riconosciuto l´ulteriore ovvero la più vantaggiosa indennità di missione per il servizio all´estero prevista solo per la permanenza superiore a 15 mesi e immotivatamente non anche allorquando il periodo di servizio all´estero risulti inferiore, la Sezione non può non rilevare che dalla più volte citata nota dell´Amministrazione per l´invio dell´interessato in missione in U.S.A. non risulta prevista alcuna durata certa e prestabilita, in relazione alla quale possa essersi creato un legittimo affidamento dell´interessato (circa la durata di 15 mesi che gli avrebbe consentito di godere della richiesta indennità di missione).
Ciò esclude la predicata illegittimità di un rientro in Italia, asseritamente anticipato (circostanza quest´ultima di cui non è stata fornita alcuna prova e neppure è stato indicato alcun indizio idoneo a sollecitare i poteri ufficiosi del giudicante): ciò senza contare che proprio l´interessato non risulta aver ritualmente contestato la illegittimità di tale anticipato rientro in sede.
I.3. Lo stesso appellato, nell´atto introduttivo del giudizio, ha poi precisato che al rientro dalla missione in U.S.A. è rimasto a "disposizione del Direttore dei Corsi" presso l´Accademia Militare di Pozzuoli fino alla data del 25 ottobre 1993, allorquando è stato assegnato al Gr. A.E.S. di Pratica di Mare.
In realtà la posizione di "a disposizione del Direttore dei Corsi", in mancanza di ulteriori elementi di valutazioni che spettava all´interessato di produrre, non può considerarsi uno status di servizio inerente ad una ordinaria sede di servizio, tale da integrare gli estremi di uno dei presupposti per il riconoscimento dell´indennità di cui all´articolo 1 della legge 10 marzo 1987, n. 100, rappresentando invece una sorta di continuazione dell´attività di complessiva formazione dell´ufficiale.
A ciò consegue che l´assegnazione al GR. A.E.S. di Pratica di Mare costituisce la prima vera sede di impiego e non può dar luogo al riconoscimento della richiesta indennità di missione.
II. In conclusione il provvedimento dell´Amministrazione in data 17 settembre 1996 è immune dai vizi prospettati dall´interessato; pertanto l´appello deve essere accolto e, per l´effetto, in riforma della impugnata sentenza, deve essere respinto il ricorso proposto in primo grado dal signor M.D.L..
Sussistono tuttavia, ad avviso della Sezione, giusti motivi per compensare tra le parti le spese del doppio grado di giudizio, in considerazione della particolarità della controversia.
P.Q.M. - Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sul ricorso proposto dal Ministero della Difesa avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. I bis, n. 2917 dell´8 aprile 2003, lo accoglie e, per l´effetto, in riforma della impugnata sentenza, respinge il ricorso proposto in primo grado dal sig. M.D.L..
Dichiara interamente compensate tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall´Autorità amministrativa.