domenica 30 maggio 2004

La disciplina dell accesso agli atti dell I.N.P.S., con particolare riferimento ai casi di esclusione, limitazione e differimento del Dr. Franco Elio Castellucci

del dott. Franco Elio Castellucci

INDICE



CAPITOLO PRIMO

IL DIRITTO DI ACCESSO AGLI ATTI AMMINISTRATIVI

1. Natura e generalità

2. La ratio dell’istituto del diritto di accesso

3. La natura giuridica del diritto di accesso

4. Legittimazione a richiedere l’accesso

5. Soggetti passivi

CAPITOLO SECONDO

LE FONTI

1. Premessa

2.1 Il Regolamento INPS di attuazione della Legge 241/1990

2.2 La struttura

3.1 Il Regolamento INPS per la disciplina del diritto di accesso

3.2 La struttura

4.1. Il Regolamento INPS per la disciplina del trattamento dei dati sensibili

4.2. La struttura

5. La prassi amministrativa INPS

CAPITOLO TERZO

L’ACCESSO AGLI ATTI NELL’INPS

1. Oggetto e scopo del Regolamento (art. 1 Reg.)

2. L’oggetto del diritto di accesso (art. 8 Reg.)

3. Soggetti titolari del diritto: legittimazione all’accesso (artt. 3 – 4 – 18 Reg.)

4. Il Responsabile del procedimento di accesso (art. 7 Reg.)

5.1. Il Procedimento di accesso (artt. 2 – 5 – 6 – 9 Reg.)

5.1.1. Iniziativa del procedimento: la richiesta all’ufficio competente

5.1.2. Esame della richiesta da parte dell’ufficio

5.1.3. La comunicazione di accoglimento o del rigetto della richiesta

6. Le modalità di accesso (artt. 10 –11 – 12 Reg.)

7. Accesso informale e accesso formale (art. 13, comma 2 e 3)

8. Le regolarizzazioni (artt. 14 Reg.)

9. Il sollecito e la richiesta di riesame (art.13, commi 6 e 4 Reg.)

10. La conclusione del procedimento (artt. 13 – 19 Reg.)

11. I controinteressati (art. 13, comma 8 Reg.)

12. Il provvedimento espresso e il problema del silenzio

CAPITOLO QUARTO

I LIMITI AL DIRITTO DI ACCESSO NELL’INPS

1. Premessa

2. I limiti tassativi (art. 16, comma 1 Reg.)

3. Gli atti sottratti all’accesso in maniera assoluta (art. 16, comma 1, lett. a) e b) Reg.)

4. Gli atti sottratti all’accesso in quanto coperti dal segreto professionale (art. 16, comma 2, e 3, Reg. e all. “A”, parte I)

5.1 Gli atti sottratti all’accesso a tutela della riservatezza (art. 17 Reg.)

5.2 Accesso agli atti amministrativi contenenti dati sensibili punto e) della Circ. INPS n. 145 del 25 agosto 2003

5.3. Esame dei singoli casi

5.4. Le dichiarazioni rilasciate dai lavoratori in sede ispettiva

5.5. Gli elaborati delle procedure concorsuali

6.1. I limiti facoltativi (all. “A”, parte III)

6.2. Gli atti per i quali viene disposto il differimento dell’accesso.

6.3. Atti e documenti relativi alla procedura di accertamento ispettivo

6.4. Atti relativi a procedure concorsuali, quali i verbali delle Commissioni esaminatrici e gli atti inerenti alle prove scritte ed elaborati relative a procedure concorsuali afferenti allo stesso richiedente

CONCLUSIONE

1. Elogi, critiche e proposte

BIBLIOGRAFIA













CAPITOLO PRIMO



IL DIRITTO DI ACCESSO AGLI ATTI AMMINISTRATIVI



1. Natura e generalità - 2. La ratio dell’istituto del diritto di accesso 3. La natura giuridica del diritto di accesso - 4. Legittimazione a richiedere l’accesso - 5. Soggetti passivi





1. Natura e generalità



Per diritto di accesso si intende il diritto dei cittadini o dei soggetti interessati1 ad ottenere copia e a prendere visione dei documenti e degli atti della P.A. La disciplina del diritto di acceso, oggi contemplata dalla Legge 241/1990, non costituisce, tuttavia, una novità assoluta nel nostro ordinamento giuridico, infatti, ancor prima della sua entrata in vigore, il legislatore aveva emanato una serie di disposizioni2 che garantivano, all’interessato, in alcuni settori dell’attività amministrativa, tale diritto, senza peraltro che questo assurgesse a riconoscimento generale, come invece stabilito dalla suddetta legge.



2. La ratio dell’istituto del diritto di accesso

Il principale strumento, anche se ve ne sono altri3, attraverso il quale la L. 241/1990 tutela il principio di trasparenza è appunto “ il diritto di accesso ai documenti amministrativi” (art. 22, comma 1).

La ratio dell’istituto del diritto di accesso è quella di predisporre un meccanismo di verifica esercitato dal cittadino nei confronti della P.A., al fine di consentire la tutela di posizioni soggettive giuridicamente rilevanti coinvolte nei procedimenti amministrativi.

Il diritto di accesso costituisce, quindi, una fondamentale articolazione del principio di trasparenza, ossia di quel principio in forza del quale i cittadini devono essere posti in condizione di esercitare un controllo adeguato sull’azione amministrativa al fine di accertarne l’efficienza e l’imparzialità, o come è stato detto da altra parte della dottrina “consiste nell’attribuzione ai cittadini del potere di esercitare un controllo democratico sull’operato dei soggetti pubblici al fine di verificare la conformità agli interessi sociali ed ai precetti costituzionali”4.

Il secondo obiettivo, perseguito dalla normativa in esame, è costituito dalla garanzia dello svolgimento imparziale dell’azione amministrativa. La conoscibilità degli atti della P.A., rappresenta uno strumento indispensabile ai fini della verifica della correttezza dell’operato dei pubblici poteri e dell’individuazione di eventuali anomalie nello svolgimento dell’attività amministrativa.

A ben vedere lo stesso principio di trasparenza riveste un carattere strumentale rispetto al principio di imparzialità in quanto, come detto in precedenza, il controllo democratico sull’azione della P.A. è diretto proprio a verificarne e favorirne lo svolgimento imparziale.

Il diritto all’informazione amministrativa5 costituisce una articolazione imprescindibile, oltre che per i richiamati principi di trasparenza e di imparzialità, del principio di buona amministrazione (art. 97 Cost.) in quanto la controllabilità degli atti dei pubblici poteri consente di stimolare l’efficienza e l’efficacia; e del principio di difesa e di effettività della tutela giurisdizionale (art. 24 e 113 Cost.) atteso che una piena conoscenza dell’azione amministrativa costituisce presupposto indefettibile dell’individuazione delle smagliature in cui la medesima possa essere incorsa e della conseguente censurabilità delle stesse in sede di ricorso giurisdizionale .





3. La natura giuridica del diritto di accesso

In dottrina e in giurisprudenza non vi è uniformità di opinioni in ordine alla qualificazione giuridica del cosiddetto diritto di accesso alla documentazione amministrativa, infatti, ancora oggi, a circa 14 anni dall’approvazione della legge sul procedimento, non si è trovata una soluzione univoca a detta qualificazione6.

Gli indirizzi fondamentali che si sono formati sono sostanzialmente due7: il primo favorevole a riconoscere all’accesso la natura di diritto soggettivo, il secondo favorevole per la natura di interesse legittimo. Mentre l’orientamento prevalente è rimasto fermo in favore della natura del diritto soggettivo, una parte minoritaria della dottrina ( e della giurisprudenza, anche importante), invece continua a propendere per la natura dell’interesse legittimo.

I ragionamenti logici effettuati dalle due correnti interpretative si basano sostanzialmente, per la prima nel ridurre la portata dei limiti testuali configurati dalla L. 241/1990 nella qualificazione della pozione giuridica di diritto soggettivo8, per la seconda, invece, nel valorizzare detti limiti testuali9. La scelta per una opzione, anziché per l’altra, comporta conseguenze non di poco conto, infatti, nel caso il diritto di accesso lo si qualifichi come “interesse legittimo” vi sono stretti termini decadenziali, inoltre la mancata notifica del ricorso proposto contro le determinazioni amministrative ad almeno uno dei soggetti controinteressati comporta la sanzione della inammissibilità, e non già, l’integrazione del contraddittorio ai sensi dell’art. 102 c.p.c. qualora lo si configurasse come “diritto soggettivo”.

L’orientamento giurisprudenziale favorevole al riconoscimento della natura di interesse legittimo è fondato essenzialmente su tre ordini di considerazioni:

a) si sostiene che nella Costituzione il termine "diritto" è frequentemente utilizzato in senso generico10, senso cioè che sarebbe comprensivo di situazioni soggettive non solo di diritto soggettivo, ma anche di interesse legittimo o di aspettativa tutelata. Tale genericità di terminologia, non infrequente anche in leggi ordinarie, sarebbe presente anche nella legge 7 agosto 1990 n. 241; sicché l’uso in quest’ultima della locuzione "diritto d’accesso", peraltro priva di ogni riferimento ad un’eventuale attribuzione della materia alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, non starebbe necessariamente a significare che con essa si sia voluto creare una situazione di vero e proprio diritto soggettivo;

b) la stessa attribuzione di diritti soggettivi alla giurisdizione del giudice amministrativo costituirebbe un’eccezione alla regola generale sancita dall’art. 24 della Costituzione, e quindi richiederebbe un’esplicita indicazione legislativa, nella specie mancante;

c) il diritto d’accesso è previsto – ai sensi dell’art. 22, comma 1, della legge n. 241 – "al fine di assicurare la trasparenza dell’azione amministrativa e di favorirne lo svolgimento"; e pertanto sarebbe regolato "da normativa di settore che ne garantisce il soddisfacimento nell’ambito del contestuale e coessenziale soddisfacimento dell’interesse pubblico", e quindi previa verifica discrezionale della "eventuale preminenza delle ragioni di chi abbia chiesto l’accesso rispetto a quelle riscontrate nel diniego o alle esigenze di riservatezza del terzo cui si riferiscono i documenti", con conseguente natura sostanziale di interesse legittimo.

Il secondo orientamento11, quello che ritiene invece che il diritto d’accesso abbia natura sostanziale di un vero e proprio diritto soggettivo, sostiene: 12

- che per quanto riguarda il punto a) va osservato che la Costituzione in alcuni casi artt. 4, 29, 37, 38 e 46, ha utilizzando il termine "diritto" non come categoria tecnico-giuridica, ma in senso generico, come categoria non giuridica, e cioè nel senso, essenzialmente di politica del diritto, altre volte la locuzione, apparentemente identica, di "diritto soggettivo" è utilizzata, in senso tecnico giuridico, come dagli articoli 24, comma 1, 103, comma 1, e 113, comma 1.

Di conseguenza, da disposizioni inserite in un contesto generale e recanti locuzioni palesemente utilizzate in senso non tecnico-giuridico non può trarsi la conclusione che disposizioni, inserite in un contesto specialistico (qual è la legge n. 241/1990), recanti locuzioni analoghe, che prevedono invece un potere, non doveroso, di agire esclusivamente nel proprio interesse, secondo termini e procedure predeterminati dalla legge, e con possibilità di ricorrere al giudice per ottenere la realizzazione coattiva dell’interesse stesso, abbiano anch’esse contenuto non tecnico giuridico;

per il punto b), si sottolinea che l’attribuzione della cognizione di diritti soggettivi alla giurisdizione del giudice amministrativo costituisce un’eccezione alla regola generale sancita dall’art. 24 della Costituzione non è più condivisibile dopo la massiccia attribuzione al giudice amministrativo di giurisdizione su diritti operata dalla legge 21 luglio 2000 n. 205. Non occorre pertanto che la legge attesti espressamente che la materia rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, del resto già sotto l’ordinamento precedente alla legge n. 205 la giurisprudenza, pur senza alcuna espressa attestazione legislativa in tal senso, aveva riconosciuto, ad esempio, che il diritto all’esecuzione del giudicato è un vero e proprio diritto soggettivo e rientra, pertanto, nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo13. Occorre soltanto, che sussistano i presupposti per il riconoscimento di una tale situazione giuridica soggettiva, quale l’essere tutelata in via diretta per il soddisfacimento di un interesse concreto del titolare, non sottoposto ad alcuna valutazione autoritativa o comunque discrezionale dell’amministrazione, ed indipendentemente dal soddisfacimento dell’interesse generale;

per il punto c), il testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali 18 agosto 2000 n. 267, all’art. 19, assicura ai cittadini il diritto di accedere "a tutti gli atti" e "in generale, alle informazioni" di cui è in possesso l’amministrazione locale; e al successivo art. 43 stabilisce che i consiglieri comunali e provinciali hanno diritto di ottenere "tutte le notizie….utili all’espletamento del proprio mandato". Tali norme sono state pacificamente intese nel senso che attribuiscano agli interessati un vero e proprio diritto soggettivo d’accesso. Costituirebbe quindi un’evidente discrasia che solo gli accessi disciplinati dalla legge n. 241/1990, che oltre tutto rappresentano solo una piccola minoranza del totale degli accessi, avessero natura di interesse legittimo; ciò soprattutto ora che il nuovo testo dell’art. 114 della Costituzione ha ribaltato la tradizionale piramide delle pubbliche amministrazioni, ponendo al suo vertice Comuni e Province14.

Inoltre, non può neanche condividersi che il diritto d’accesso sia attribuito ai singoli interessati – ai sensi del citato art. 22, comma 1, della legge n. 241 – "al fine di assicurare la trasparenza dell’azione amministrativa e di favorirne lo svolgimento". Occorre infatti distinguere tra diritto d’accesso come istituto generale, che risponde nel suo complesso alla indicata finalità (così come, del resto, qualsiasi istituto giuridico risponde a finalità di pubblico interesse), e diritto d’accesso come situazione soggettiva personale, che ai sensi dell’articolo stesso "è riconosciuto per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti". Se anche il diritto d’accesso come situazione soggettiva rispondesse effettivamente al fine citato dovrebbe essere contraddistinto dal carattere della doverosità, e costituire quindi assieme un diritto e un dovere; ma di ciò non v’è alcuna traccia nell’ordinamento.

Ed infine l’eventuale preminenza delle ragioni di chi abbia chiesto l’accesso rispetto a quelle riscontrate nel diniego o alle esigenze di riservatezza del terzo, cui si riferiscono i documenti, è frutto di una valutazione che è compiuta direttamente dall’ordinamento e non dall’amministrazione. Pertanto, dalle determinazione adottate dall’amministrazione, in ordine alle domande di accesso, esula qualsiasi elemento di discrezionalità in senso proprio, e cioè nel senso di opportunità, potendo al più ipotizzarsi solo ristretti margini di discrezionalità tecnica, sottoposta al rigoroso vaglio del giudice amministrativo, e relativa sia alla circostanza che il documento concreto, al quale si chiede di accedere, rientri o meno nelle categorie astratte di documenti che la legge dichiara accessibili, sia alla circostanza che esista la posizione legittimante costituita dalla necessità di "tutela di situazioni giuridicamente rilevanti".

Alla luce di quanto esaminato deve pertanto concludersi che all’attuale stato evolutivo dell’ordinamento il diritto d’accesso abbia natura di un vero e proprio diritto soggettivo: ciò sia perché inserito in una legge di settore che ne disciplina minutamente l’attribuzione e l’esercizio nell’esclusivo interesse del richiedente sia perché può trovare un limite solo in specifiche e tassative esigenze di riservatezza (dei terzi o dell’amministrazione stessa) stabilite dalla legge ma non anche in mere valutazioni di opportunità di chi detiene il documento.





4. Legittimazione a richiedere l’accesso

Il diritto di accesso è riconosciuto, dall’art. 22, L. 241/90, «a chiunque vi abbia interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti». La giurisprudenza ha chiarito che non è necessaria la sussistenza di un interesse legittimo o di un diritto soggettivo veri e propri, essendo invece sufficiente, ai fini della spettanza della pretesa alla visione degli atti amministrativi, la titolarità di situazioni soggettive, anche diverse da quelle suddette ma, qualificate dall’Ordinamento come meritevoli di tutela: «L’interesse che legittima alla richiesta deve essere personale e concreto, quindi serio, non emulativo, né riducibile a mera curiosità, e ricollegabile alla persona dell’istante da uno specifico nesso»15 . La legittimazione a richiedere l’accesso al soggetto che è parte nel procedimento amministrativo cui si riferiscono i documenti richiesti in esibizione, nonché al soggetto comunque titolare di un interesse meritevole di tutela, ai fini dell’accesso stesso. Bisogna, inoltre, precisare che mentre «Il soggetto che è parte del procedimento amministrativo è per ciò solo legittimato a richiedere l’accesso ai documenti allo stesso relativi, senza che sia necessario l’accertamento della sussistenza di un suo interesse all’accesso per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti», anche in virtù del disposto dell’art. 10, L. 241/9016 per il soggetto che, pur non essendo parte in senso formale del procedimento, abbia un interesse proprio all’accesso agli atti della P.A., è necessaria la dimostrazione dell’esistenza di un interesse “meritevole di tutela per l’Ordinamento giuridico”. Occorre, infine, evidenziare che la legittimazione all’esercizio concreto del diritto in esame può essere trasferita mediante atto formale, con cui si dà incarico ad un soggetto terzo di provvedere all’accesso in luogo del titolare della situazione giuridica rilevante ai fini dell’accesso stesso.

5. Soggetti passivi

Sono obbligati a consentire l’esercizio del diritto di accesso in base all’art. 23 L.241/1990, come modificato dall’art. 4 della L. 265/1999: le pubbliche amministrazioni, le aziende autonome e speciali, gli enti pubblici e dei gestori di pubblici servizi. Mentre per le Autorità di garanzia e di vigilanza, il diritto, si esercita nell ambito dei rispettivi ordinamenti.

L’Istituto nazionale della previdenza sociale, è soggetto passivo, in quanto ente pubblico non economico ai sensi della Legge 20 marzo 1975, n. 70 (c.d. legge sul parastato, recante il titolo Disposizioni sul riordinamento degli enti pubblici e del rapporto di lavoro del personale dipendente).

































CAPITOLO SECONDO



LE FONTI



1. Premessa - 2.1. Il Regolamento INPS di attuazione della Legge 241/1990 - 2.2. La struttura - 3.1. Il Regolamento INPS per la disciplina del diritto di accesso - 3.2. La struttura – 4.1. - Il Regolamento INPS per la disciplina del trattamento dei dati sensibili – 4. 2. - La struttura - 5. La prassi amministrativa INPS -





1. Premessa

Il quadro legislativo di riferimento in tema di accesso ai documenti amministrativi è il seguente:

1) la Legge 8 agosto 1990, n. 241 e successive modificazioni17;

2) la Legge 31 dicembre 1996, n.675 - Tutela delle persone e di altri soggetti rispetto al trattamento dei dati personali;

3) il D.Lgs. 135/1999 - Disposizioni integrative della legge 31 dicembre 1996, n. 675, sul trattamento di dati sensibili da parte dei soggetti pubblici;

4) il D. Lgs. 30 luglio 1999, n.282 - Disposizioni per garantire la riservatezza dei dati personali in ambito sanitario:

Ed infine, il D. Lgs 30 giugno 2003, n. 196 - Codice in materia di protezione dei dati personali - che entrerà in vigore il 1 gennaio 2004.

Nell’architettura della Legge 7 agosto 1990 n. 241, caratterizzata da enunciazioni di carattere generale, un ruolo fondamentale è stato riservato dal legislatore, all’emanazione dei regolamenti esecutivi, volti a rendere possibile la concreta applicazione di molteplici principi, in tale contesto si inseriscono oltre che numerosi regolamenti governativi, quelli che le pubbliche amministrazioni dovevano emanare, e che di fatto hanno emanato, ai sensi dell’art. 2, comma 2, con i quali queste hanno stabilito per ciascun tipo di procedimento il termine entro il quale lo stesso deve concludersi.

In quest’ottica i 3 regolamenti che seguono, sia pure con gradualità diverse18, sono strettamente connessi fra di loro, in quanto spesso vi sono degli espliciti richiami di uno rispetto all’altro, pertanto, la loro conoscenza diventa indispensabile per affrontare in maniera esaustiva il tema del diritto di accesso agli atti dell’INPS.





2.1. Il Regolamento INPS di attuazione della Legge 241/1990

In esecuzione di quanto previsto dalla citata legge 241/1990, l’INPS, si è dotato del Regolamento di attuazione della Legge 241/1990, con la Deliberazione n. 36 del 30 maggio 1991, con la quale per ogni singolo procedimento, ne sono stati regolati circa 45, sono individuati il responsabile del procedimento, il responsabile del provvedimento, gli eventuali cointeressati ed infine il termine entro il quale dovrà essere emanato l’atto finale.





2.2. La struttura

Il Regolamento di attuazione è composto da 4 lunghi articoli e un allegato, in particolare, si struttura secondo il seguente schema:

Capo I – I Procedimenti

Capo II – Il Responsabile del procedimento e del provvedimento

Capo III – Cointeressati

Capo IV – L’intervento nel procedimento

Capo V – Termini

Capo VI – Disposizioni finali

Allegato A – Individua distintamente per ciascun prodotto i termini per l’emanazione del provvedimento, il responsabile del procedimento, del provvedimento gli eventuali cointeressati



3.1. Il Regolamento INPS per la disciplina del diritto di accesso

Il Capo V della legge 7 agosto 1990, n. 241, intitolato “Accesso ai documenti amministrativi” prevede una regolamentazione del diritto di accesso applicabile a tutti i procedimenti amministrativi, infatti l’art. 22, oltre a disporre al primo comma - che tale diritto "è riconosciuto a chiunque vi abbia interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti il diritto di accesso ai documenti amministrativi", al terzo comma dispone che entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge stessa, le amministrazioni interessate devono adottare le misure organizzative idonee a garantire l’applicazione dell’accesso e comunicarle alla Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi.

Il successivo art. 24 esclude, poi, il diritto di accesso relativamente ai documenti coperti da segreto, autorizzando il Governo ad emanare "uno o più decreti intesi a disciplinare le modalità di esercizio del diritto di accesso".

Con D.P.R. 27.6.1992 n. 352 è stato poi, effettivamente emanato dal Governo, giusta art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, in attuazione del predetto art. 24, il Regolamento che prevede le modalità di esercizio del diritto di accesso e gli altri casi di esclusione in relazione all’esigenza di salvaguardare:

1. la sicurezza, la difesa nazionale e le relazioni internazionali

2. la politica monetaria e valutaria;

3. l ordine pubblico e la prevenzione e repressione della criminalità;

4. la riservatezza di terzi, persone, gruppi ed imprese, garantendo peraltro agli interessati la visione degli atti relativi ai procedimenti amministrativi, la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i loro interessi giuridici.

L art. 8, primo comma, del medesimo D.P.R. prevede, infine, che le singole amministrazioni provvedono all emanazione dei regolamenti di cui all art. 24, comma 4, della legge n. 241/1990, attenendosi ai criteri indicati in detto articolo.

In particolare, la lett. d) dell’art. 8, del citato regolamento, nell’enunciare gli interessi giuridicamente rilevanti, che possono opporsi al diritto all’accesso, si riferisce, fra l’altro, alla “riservatezza di persone fisiche, di persone giuridiche, gruppi, imprese e associazioni, con particolare riferimento agli interessi epistolare, sanitario, professionale, finanziario, industriale e commerciale”.

L’INPS, al fine di adeguarsi a quanto previsto dal combinato disposto dell’art. 24, comma 4, della citata L.241/1990 e dell’art. 8, comma 1 del suddetto regolamento governativo, con la circolare n. 117 del 18 aprile 1994 ha diramato la Determinazione del Commissario straordinario dell’Istituto n. 1951 del 16 febbraio 1994, che ha approvato il Regolamento per la disciplina del diritto dell’accesso a norma della legge 7 agosto 1990, n. 241 ed il relativo allegato “A” (recante l’indicazione, per tipologia, degli atti e documenti prodotti o detenuti dall’Istituto sottratti all’accesso in quanto coperti da segreto professionale o a tutela della riservatezza o per i quali il diritto di accesso viene assoggettato a differimento).

In conclusione, l’art. 24 legge n.241/1990 ha predisposto un sistema di fonti normative, articolato su tre diversi livelli gerarchici, tra i quali è ripartito il compito di dettare la regolamentazione del “segreto”, livelli così costituiti :



1. dalla legge (art. 24, commi 1 e 5, legge n.241/1990);

2. dai regolamenti governativi di delegificazione (art. 17, comma 2, legge n. 400 del 1988 e art. 24, comma 4, legge n.241/1990);

3. dai regolamenti delle singole amministrazioni, tra i quali rientra il regolamento INPS in esame (art. 17, comma 3, legge 400 del 1988; art. 24, comma 4, legge 241/1990; Determinazione del Commissario straordinario dell’INPS n. 1951 del 16 febbraio 1994).





3.2. La struttura

Il Regolamento, come sottolineato dalla suddetta circolare 117, “è volto ad assicurare l’attuazione dei principi di efficienza, imparzialità e trasparenza perseguiti dal legislatore” ed è emanato, proprio in ragione della intrinseca difficolta connessa all esigenza di assicurare nella applicazione concreta il rispetto di diritti di per se opposti e configgenti: quali quello di accesso ai documenti e quello al segreto o alla riservatezza; la tecnica di redazione dell’articolato e stato improntato a criteri di rigorosa regolamentazione delle varie fasi procedimentali.

Il Regolamento che è composto da 19 articoli e un allegato, e si struttura secondo il seguente schema:



Articolo 1 - Oggetto e scopi

Articolo 2 - Procedimenti di accesso

Articolo 3 - Soggetti legittimati all’iniziativa del procedimento di

accesso

Articolo 4 - Enti di patronato, Associazioni e Comitati portatori di

interessi pubblici e diffusi

Articolo 5 - Procedimento di accesso alle informazioni mediante

strumenti informatici

Articolo 6 - Procedimento per l accesso ad atti e documenti.Ufficio

competente per l esame della richiesta di accesso

Articolo 7 - Responsabile del procedimento di accesso

Articolo 8 - Oggetto del diritto di accesso

Articolo 9 - Deposito e pubblicita dei documenti amministrativi

Articolo 10 - Modalita di accesso

Articolo 11 - Copie dei documenti

Articolo 12 - Compilazione e presentazione della richiesta di accesso

Articolo 13 - Risposta alla richiesta di accesso

Articolo 14 - Termini

Articolo 15 - Accesso a banche dati mediante interconnessioni fra

pubbliche Amministrazioni

Articolo 16 - Del rispetto del segreto

Articolo 17 - Della tutela della riservatezza

Articolo 18 - Interesse all accesso

Articolo 19 - Verbale dell accesso



Allegato A :



I - Atti e documenti sottratti all’accesso in quanto coperti da segreto professionale

II - Atti e documenti sottratti all’accesso in quanto a tutela della riservatezza

III – Atti e documenti per i quali viene disposto il differimento dell’accesso





4.1. Il Regolamento INPS per la disciplina del trattamento dei dati sensibili

Con la circolare n. 145 del 25 agosto 2003, l’INPS ha diramato il Regolamento per la disciplina del trattamento dei dati sensibili in attuazione legge 31.12.1996, n.675; decreto legislativo 11 maggio 1999, n.135; decreto legislativo 30 luglio 1999, n.282, che con la deliberazione n. 95 il Consiglio di amministrazione aveva adottato nella seduta del 9 aprile 2002.

Con tale Regolamento si è venuto a delineare, finalmente, il raccordo, che invece mancava dopo l’emanazione della Legge 31 dicembre 1996, n.675, tra la predetta legge e il Regolamento di accesso agli atti dell’INPS.

All’indomani dell’approvazione della suddetta legge, infatti, l’Istituto con due importanti circolari19 ha dettato disposizioni di dettaglio sull’argomento, senza tuttavia che vi fosse alcun riferimento in ordine alle modalità di collegamento tra accesso agli atti e dati sensibili.20

La circolare applicativa infatti al punto e) oltre ad affermazioni scontate offre indicazioni operative importanti su singoli aspetti del rapporto accesso – riservatezza21.





4.2. La struttura

Il Regolamento consta di due parti. La prima normativa e la seconda contenente le tabelle che individuano i dati sensibili trattati dall’Istituto. Per quanto concerne la parte normativa, la stessa si articola in tre Capi:

Capo I - Dati sensibili - Capo II - Misure di garanzia degli atti contenenti dati sensibili - Capo III - Dati sanitari

Per quanto riguarda le tabelle, dopo aver individuato le varie aree nelle quali si articola l’attività istituzionale dell’INPS, in relazione a ciascuna di esse viene effettuata una elencazione dei procedimenti amministrativi e nell’ambito di ciascuno di essi sono individuati i tipi di dati e dei relativi trattamenti effettuati ( raccolta dati in ambiente INPS, conservazione, registrazione, organizzazione, modificazione, cancellazione, distruzione, costituzione banche dati, estrazione, aggregazione, correlazione).





5. La prassi amministrativa INPS

Per completare il quadro di riferimento normativo del diritto di accesso e valutarne con completezza tutte le implicazioni, non si può prescindere dal fare riferimento ad alcune importanti circolari. Le quali, anche se ad avviso della più accreditata dottrina,22 non sono annoverate tra le fonti del diritto, tuttavia poiché si tratta di istruzioni di dettaglio diffuse all’interno di una P.A., hanno un impatto notevole sull’istituto, quanto all’uniformità dei comportamenti e dell’azione amministrativa. Quindi, la loro conoscenza è importante ai fini di un completamento del quadro normativo, nonché per valutare nel concreto il modus operandi dell’INPS, non foss’altro perché i Dirigenti, i Funzionari e in generale i dipendenti dell’ente sono tenuti ad seguirle, in quanto si tratta di atti amministrativi emanati da una autorità gerarchicamente superiore, la direzione centrale, nei confronti di una inferiore, le varie sedi INPS, contenenti un comando ad agire in un certo modo, rivestono, quindi, quanto al loro contenuto la caratteristica di “ordini”.

La prima circolare da citare in ordine di tempo è la n. 14 del 20 gennaio 1992, avente ad oggetto: Istruzioni per l’applicazione della legge 7 agosto 1990, n. 241, recante “Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi”.

La seconda, è la circolare n. 264 del 20 ottobre 1995, avente ad oggetto. Art. 16 della Legge 26 aprile 1990, n.86 – Omissione e rifiuto di atti d’ufficio. Art. 328 Codice penale.



CAPITOLO TERZO



L’ACCESSO AGLI ATTI NELL’INPS



1. Oggetto e scopo del Regolamento (art. 1 Reg.) - 2. L’oggetto del diritto di accesso (art. 8 Reg.) - 3. Soggetti titolari del diritto: legittimazione all’accesso (artt. 3 - 4 – 18 Reg. ) - 4. Il Responsabile del procedimento di accesso ( art. 7 Reg. ) - 5. 1. Il Procedimento di accesso (artt. 2 – 5 – 6 – 9 Reg.) - 5.1.1. Iniziativa del procedimento: la richiesta all’ufficio competente – 5.1.2. Esame della richiesta da parte dell’ufficio 5.1.3. La comunicazione di accoglimento o del rigetto della richiesta - 6. Le modalità di accesso (artt. 10 –11 – 12 Reg.) - 7. Accesso informale e accesso formale (art. 13, comma 2 e 3 Reg.) - 8. Le regolarizzazioni (artt. 14 Reg.) - 9. Il sollecito e la richiesta di riesame (art.13, commi 6 e 4 Reg.) – 10. La conclusione del procedimento (artt. 13 – 19 Reg.) – 11. I controinteressati (art.13 comma 8 Reg.) – 12. Il provvedimento espresso e il problema del silenzio.





1. Oggetto e scopi del Regolamento (art. 1 Reg.)

L’art. 1, è la presentazione del regolamento con il quale si elencano gli argomenti che saranno trattati negli articoli successivi: A) le modalità di esercizio del diritto di accesso ai documenti amministrativi, e “alle informazioni rese disponibili mediante strumenti informatici…”, individuando per tipologia i documenti-informazioni sottratti all’accesso; B) lo scopo del regolamento, quello di attuare i principi di pubblicita e di trasparenza della attivita amministrativa di cui all articolo 1, comma 1 ed all articolo 22, comma 1, della legge 7 agosto 1990 n. 241.





2. L’oggetto del diritto di accesso (art. 8 Reg.)

Con l’articolo in esame, l’Istituto fornisce disposizioni di dettaglio in ordine ad alcuni aspetti che riguardano le modalità di rilascio dei “documenti amministrativi” più che all’oggetto del diritto stesso, come invece riportato nel titolo dell’articolo; infatti, viene stabilito che :

- è consentito l’accesso alle informazioni in essi contenuti

- indipendentemente dalla loro data di formazione;

- non possono formare oggetto di accesso i documenti non più o non

ancora esistenti presso l’ufficio competente per l’accesso;

- con una singola richiesta è consentito l’accesso anche a più documenti purché con le indicazioni formulate si possa identificare il documento;

- l’accesso è consentito sia agli originali che alle copie;

- possono formare oggetto del diritto di accesso anche singole parti di documenti, in sostanza possono essere rilasciate copie parziali dei documenti purché siano indicate le pagine omesse e sia fornita copia della prima e dell’ultima pagina;

- l accoglimento della richiesta di accesso ad un documento comporta anche la facolta di accesso agli allegati ed agli altri documenti in esso richiamati, indipendentemente dal loro formato, dalla loro consistenza e dal fatto che siano depositati in altri uffici.

Una precisazione importante riguardo all’oggetto del diritto di accesso, invece, è quella contenuta al comma 5, che stabilisce “ Quando sia necessario per la tutela degli interessi di cui all articolo 24, commi 1 e 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241, possono formare oggetto del diritto di accesso anche singole parti di documenti.”

In altri regolamenti di amministrazioni che svolgono attività istituzionali simili all’INPS23, invece l’oggetto è ben più definito, ne consegue che, l’oggetto del diritto di accesso è ricavabile oltre che da quanto stabilito dalla legge (comma 2, dell’art. 22 della 241/1990) per differenza, tra tutti i documenti che l’Istituto detiene, meno la varie categorie riportate nell’allegato “A” rispetto a tutta la categoria dei documenti sottratti all’accesso, riportati nell’allegato “A” del Regolamento stesso.



3. Soggetti titolari del diritto: legittimazione all’accesso (art. 3 - 4 - 18 Reg.)

I titolari del diritto di accesso appartengono a 3 categorie diverse: soggetti privati che abbiano “interesse all’accesso”, pubbliche amministrazioni ed enti di patronato, associazioni e comitati portatori di interessi pubblici e diffusi. Ma cosa significa interesse all’accesso?

L’art. 18, comma 1, richiamato dall’art. 3, stabilisce che:

- l’interesse che legittima la richiesta di accesso deve essere riferito direttamente al richiedente;

- per la tutela non meramente ipotetica o futura di una propria specifica situazione soggettiva giuridicamente rilevante;

- che sarebbe concretamente compromessa in modo non marginale in assenza di una tempestiva effettiva iniziativa di tutela che sarà attuata nei modi consentiti dall’Ordinamento.

E’ evidente, che l’articolo in esame da come è strutturato, è stato pensato tenendo presente la tutela giurisdizionale non descrivendo il diritto in sé come fine a se stesso, ma da usare strumentalmente per qualcos’altro: “ una tempestiva effettiva iniziativa di tutela attuata nei modi consentiti dall’Ordinamento”. Probabilmente nel 1994 non era ancora chiaro, prova ne sono le numerose sentenze chiarificatrici in merito, che il diritto di accesso dovesse avere una autonoma vita24. Altri regolamenti, più recenti sul punto sono più chiari25, infatti i titolari del diritto di accesso sono:

coloro nei cui confronti l’atto conclusivo del procedimento è destinato a produrre effetti diretti;

coloro che dall’atto finale possono ricevere un pregiudizio relativamente a interessi rilevanti e differenziati rispetto alla collettività.

Quindi in realtà la legittimazione a richiedere l’accesso spetta al soggetto che è parte nel procedimento amministrativo cui si riferiscono i documenti richiesti in esibizione, nonché al soggetto comunque titolare di un interesse meritevole di tutela, ai fini dell’accesso stesso, con la precisazione che mentre il soggetto che è parte del procedimento amministrativo è per ciò solo legittimato a richiedere l’accesso ai documenti allo stesso relativi, senza che sia necessario l’accertamento della sussistenza di un suo interesse all’accesso per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti, per il soggetto che, pur non essendo parte in senso formale del procedimento, abbia un interesse proprio all’accesso agli atti della P.A., è necessaria la dimostrazione dell’esistenza di un interesse “meritevole di tutela per l’ordinamento giuridico”.

Il riferimento alle pubbliche amministrazioni, contenuto nell’articolo, implicito in sé è significativo del reale collegamento fra le pubbliche amministrazioni, parimenti il riferimento ai patronati e alle associazioni ha sicuramente un valore storico e sociale, basti pensare ai patronati che assistono i lavoratori nella presentazione della domanda di pensione o nel disbrigo delle pratiche di disoccupazione all’INPS, assolvendo ad una importante funzione sociale.

Il comma 2, specifica che la richiesta di accesso da parte di una pubblica amministrazione, deve essere presentata dal responsabile del procedimento amministrativo o comunque dal titolare dell ufficio procedente. Il successivo comma stabilisce riferendosi al privato che qualora la richiesta di accesso venga presentata dal legale rappresentante o dal mandatario del soggetto avente titolo all accesso, il richiedente e tenuto ad indicare la fonte o il provvedimento attributivo del potere di rappresentanza. L identificazione del richiedente va effettuata mediante un documento di identita valido, sia all atto della richiesta, sia al momento dell accesso, specifiche modalità di identificazione sono previste per l’accesso con strumenti informatici, infatti l’art. 5 stabilisce al comma 3, che in caso di accesso alle informazioni mediante accesso con strumenti informatici “l’accesso è consentito attraverso specifici sistemi idonei ad effettuare l’identificazione personale del richiedente o la tipologia del gruppo cui il richiedente appartiene pertanto, per esempio il patronato X potrà accedere solo ad un gruppo di pratiche da esso presentate e non a quelle presentate dal patronato Y.



4. Il Responsabile del procedimento di accesso ( art. 7 Reg. )

E’ appena il caso di precisare, che l’accesso agli atti amministrativi, è un procedimento amministrativo al pari del procedimento del rilascio di una pensione o dell’iscrizione di una azienda all’INPS, pertanto l’Istituto ha regolamentato il procedimento nel dettaglio, così come con altre circolari sono regolamentati i procedimenti di rilascio della pensione (di anzianità, vecchiaia e invalidità) il procedimento di iscrizione aziende; il procedimento di rilascio dell’indennità di disoccupazione, ecc.

Le figure del responsabile del provvedimento e del responsabile del procedimento assumono una rilevanza centrale nell ottica complessiva delineata dalla L. n. 241 e quindi del Regolamento di attuazione. Essi, infatti, costituiscono il punto di riferimento concreto della Pubblica Amministrazione di fronte al cittadino, assicurando la gestione e il governo delle diverse fasi procedurali, l emanazione del provvedimento ed il flusso di informazioni richiesto sull andamento dell iter complessivo.

In particolare il responsabile del procedimento assicura l ordinata e l esatta gestione dell intero procedimento in funzione del rispetto del termine per l emanazione del provvedimento anche quando il completamento dello stesso richieda l intervento di diversi uffici o strutture della Sede (cap. V punto 5.2 del Regolamento), svolgendo le necessarie azioni di raccordo tra le unità interessate.

Il Responsabile del procedimento e il funzionario cui compete la responsabilità della gestione organizzativa di tutti gli adempimenti istruttori in funzione della definizione della provvedimento. Allo stesso compete di seguire l andamento dell attività istruttoria e procedimentale, avendo cura che la stessa si concluda in tempo utile per l emanazione del provvedimento finale.

Il Responsabile del provvedimento e il funzionario al quale compete la firma del provvedimento stesso. Al medesimo compete di provvedere sollecitamente all assegnazione della pratica per la trattazione istruttoria ed, esauriti gli adempimenti istruttori e procedimentali di adottare il provvedimento, avendo cura che lo stesso venga emanato nel rispetto dei termini previsti, sia completo e rispondente ai requisiti formali previsti dalla legge in ordine alla motivazione ed alla indicazione dei termini e dell Autorità o Organo al quale debba essere indirizzata una eventuale impugnativa.

L art. 7 individua il responsabile del procedimento e ne fissa i compiti, ne descrive la sua attività nell’ambito del procedimento accesso e le responsabilità. E’, infatti, statuito che il responsabile del procedimento è il dirigente dell’ufficio26, questi può assegnare a sé o ad altro dipendente appartenente all’Unità la responsabilità della istruttoria e di ogni altro adempimento connesso allo svolgimento dell’iter procedimentale.

Con il successivo comma, 2, si stabiliscono le modalità organizzative, per rendere più celere la definizione del procedimento infatti il Dirigente, si avvale del Responsabile dei rapporti con l’utenza per l individuazione e l adozione delle misure intese ad agevolare il rapporto con i cittadini ed il coordinamento delle procedure di accesso che coinvolgano piu uffici. Il comma 3, stabilisce le operazioni che dovrà compiere:

a) disciplina il flusso delle richieste in base all ordine temporale di presentazione;

b) accerta la presenza nella richiesta di tutti gli elementi necessari come previsto dagli artt. 8, 12 e 18;

c) segue l iter procedimentale successivo alla presentazione della richiesta di accesso, decidendo l esito della richiesta stessa.

d) Nei casi previsti dall articolo 10 della legge 7 agosto 1990, n. 241 la competenza per tutti gli adempimenti relativi al procedimento di accesso spetta al responsabile del procedimento nel cui ambito viene presentata la richiesta di accesso.





5.1. Il Procedimento di accesso (artt. 2 – 5 – 6 – 9 Reg.)

Il regolamento prevede all’art.2 che il diritto di accesso si esercita mediante i procedimenti disciplinati nello stesso, infatti ne sono regolati diversi:



- procedimento per l’accesso ad atti e documenti;

- procedimento di accesso alle informazioni mediante strumenti

informatici;

- accesso a banche dati mediante interconnessioni fra pubbliche

amministrazioni;

- accesso formale e informale.



Le fasi attraverso cui si estrinseca in generale il procedimento sono le seguenti:

iniziativa del procedimento avviene con la richiesta all’ufficio competente;

esame della richiesta da parte dell’ufficio

decisione

comunicazione dell’accoglimento o del rigetto della richiesta

conclusione del procedimento





5.1.1. Iniziativa del procedimento : la richiesta all’ufficio competente

Il soggetto richiedente deve presentare la richiesta al competente ufficio che è quello che lo ha formato o lo detiene stabilmente.



L’art. 12 prevede che la richiesta di accesso deve essere redatta dall interessato in duplice copia su moduli appositamente predisposti ed indirizzata al Dirigente della struttura competente per l esame della richiesta stessa.

Nella richiesta devono essere riportate:

a) le generalità del richiedente, complete di indirizzo, codice fiscale e numero di telefono e/o di fax;

b) l indicazione del documento oggetto della richiesta ed eventualmente del procedimento in cui e inserito, nonché di tutti gli altri elementi utili all identificazione;

c) l eventuale indicazione del tipo di informazione richiesta;

d) l indicazione espressa della necessità che la copia rilasciata sia in bollo, allegando, in tal caso, il relativo valore bollato;

e) l interesse di cui si e portatori, in base alla normativa vigente;

f) la motivazione, secondo quanto previsto dal comma 2 dell articolo 25 della legge 7 agosto 1990, n. 241;

g) la data e la sottoscrizione.

A dimostrazione della presentazione della richiesta di accesso una copia della richiesta dopo l apposizione della data di presentazione, del timbro dell ufficio competente per la ricezione e della controfirma del ricevente, va restituita al richiedente per ricevuta.

La richiesta puo essere oltre che presentata di persona anche inoltrata mediante raccomandata con avviso di ricevimento o via telefax, in questi casi è richiesto, a scopo di identificazione, che sia allegata o trasmessa la copia di un documento di identità valido del richiedente.

L’ufficio che riceve al richiesta deve provvedere a registrarla in un apposito registro di protocollo, indicando la data di presentazione, il nome del richiedente, il tipo di documento richiesto e l ufficio competente per l esame della richiesta.





5.1.2. Esame della richiesta da parte dell’ufficio

L’ufficio dopo aver ricevuto la richiesta dall’interessato o da un suo delegato, procede all’esame accertandone:



a) le condizioni di ammissibilità

b) i requisiti di legittimazione ai fini dell eventuale accoglimento.

c) decide, entro 30 giorni in merito alla richiesta di accesso;



Si specificano, quindi le modalità di comportamento dell’Ufficio competente sia in caso di accoglimento che in quello di rifiuto, infatti si stabilisce che in caso di accoglimento totale o parziale della richiesta, si pongono a disposizione dell interessato i relativi documenti, verificando che l accesso si svolga nel rispetto delle modalità stabilite dal Regolamento stesso.

Invece, nei casi previsti dall articolo 24 della legge n. 241/90 e dall’allegato “A” si procede al rifiuto, al differimento o alla limitazione dell accesso richiesto.

Nella risposta devono essere indicati:

a) l ufficio che ha esaminato la richiesta di accesso;

b) il documento oggetto della richiesta ed eventualmente il procedimento a cui fa riferimento;

c) la data di presentazione della richiesta da parte dell interessato;

d) la data di ricevimento della richiesta da parte dell ufficio competente per il suo esame;

e) l esito della domanda;

f) l indicazione delle modalità di accesso, qualora esso sia consentito;

g) l ufficio presso cui e possibile prendere visione dei documenti od ottenerne le copie richieste, con la specificazione dell orario di apertura al pubblico;

h) le date in cui e possibile accedere ai documenti richiesti;

i) la motivazione della decisione di rifiuto, di differimento o di limitazione dell accesso, secondo i principi stabiliti dagli articoli 3 e 25, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241;

l) la data, la sottoscrizione ed il timbro dell ufficio competente per l esame.





5.1.3. Comunicazione dell’accoglimento o del rigetto della richiesta

La risposta dell ufficio competente per l esame della richiesta può essere di accoglimento ovvero di rifiuto, di differimento o di limitazione dell accesso. La risposta deve essere comunicata agli interessati nel più breve tempo possibile e comunque entro il termine di trenta giorni stabilito ai sensi dell articolo 25 della legge 7 agosto 1990, n. 241.

L accoglimento della richiesta di accesso può essere comunicato anche al momento della sua presentazione. In tal caso e riconosciuta al richiedente l immediata facoltà di accesso ai documenti. L ufficio competente per l esame da risposta al richiedente entro trenta giorni dalla ricezione della richiesta, con le modalità stabilite dal presente regolamento.

Viene stabilito inoltre il caso del silenzio rifiuto, infatti, trascorso questo termine, la richiesta si intende rifiutata ai sensi dell articolo 25, comma 4, della legge 7 agosto 1990, n. 241.

La comunicazione di rifiuto, di limitazione o di differimento dell esercizio dell accesso dovrà indicare la facoltà per l interessato di inoltrare istanza di riesame indirizzata al Dirigente la Struttura competente, recante l indicazione degli elementi necessari all’individuazione della determinazione impugnata e dei motivi della doglianza.

Nelle comunicazioni di rifiuto, di limitazione o di differimento deve essere indicata altresì la possibilità di diretta impugnazione al T.A.R., qualora l interessato non intenda avvalersi della facoltà di esperire il procedimento di riesame di cui sopra.

Parimenti, qualora anche il procedimento di riesame o di sollecito si concluda con esito negativo, la relativa comunicazione dovrà contenere le solite indicazioni inerenti alla possibilità di impugnazione di cui sopra.





5. Le modalità di accesso (artt. 10 –11 – 12 Reg.)



Il diritto di accesso si sostanzia nelle due fondamentali facoltà:

1) di richiedere “la visione” degli atti;

2) di richiedere “ la riproduzione” degli atti con eventuale attestazione di conformità agli originali (D.P.R. 27 giugno 192, n. 352, art. 5, comma 7)

L’art. 10 del regolamento, infatti, descrive il dove, il quando e il come, dell’accesso, spiegando, in particolare, che il diritto di accesso ai documenti depositati si puo esercitare attraverso la visione dei documenti, l estrazione di copia o l esperimento congiunto di entrambe queste operazioni. Il deposito e la pubblicazione dei documenti possono avvenire anche mediante strumenti informatici, elettronici e telematici ed in tal caso il diritto di accesso s’intende realizzato con l’integrale pubblicazione, il deposito o altra simile ed adeguata forma di pubblicità.

Per quanto attiene al rilascio di copie, è stabilito che detto adempimento debba restare senza oneri a carico dell interessato, fintanto che la materia, oggetto di attenta valutazione al fine di definire soluzioni confacenti alla specifica realtà e all atteggiarsi del fenomeno nell ambito dell Istituto.

La visura dei documenti amministrativi potrà avvenire a partire dalla data della comunicazione all interessato dell accoglimento della richiesta di accesso, mentre la materiale visura del documento avverrà presso l ufficio competente per l esame della richiesta, alla presenza di un funzionario nelle ore di ufficio, il tempo di visura deve essere adeguato alla natura ed alla complessità del documento. E vietato asportare i documenti dal luogo presso cui sono dati in visione, tracciare segni su di essi o comunque alterarli in qualsiasi modo. La visura deve essere effettuata personalmente dal richiedente, accompagnato eventualmente da un altra persona di cui vanno specificate le generalità, che devono essere poi trascritte in calce alla richiesta e registrate. Trascorsi 90 giorni dalla comunicazione al richiedente dell accettazione della richiesta senza che questi, pur autorizzato, abbia preso visione del documento, per ottenere l accesso al documento deve essere presentata una nuova richiesta.





7. Accesso informale e accesso formale (art. 13, comma 2 e 3 Reg.)

Come previsto dagli artt. 3 e 4 del D.P.R. 352/1992, l’accesso può essere informale o formale, si configura il primo quando la richiesta si esercita in maniera appunto informale, mediante richiesta verbale, tuttavia, il richiedente deve indicare la propria identità e, ove necessario, i propri poteri rappresentativi, gli estremi del documento, l’oggetto della richiesta, oppure gli elementi necessari a consentire l’identificazione e, specificare l’interesse connesso all’oggetto della richiesta. La richiesta, esaminata immediatamente e senza formalità, è accolta indicando la pubblicazione contenente le informazioni, esibendo il documento richiesto, estraendone copia, trasmettendo in rete i dati raccolti mediante strumenti informatici e con ogni altra modalità idonea a soddisfare la richiesta di accesso.

L’accesso è formale, qualora non sia possibile l’accoglimento immediato della richiesta in via informale27 oppure sorgano dubbi sulla possibilità rendere pubblico il documento richiesto, sulla legittimazione de richiedente sulla sua identità o sui suoi poteri rappresentativi, il richiedente ha la facoltà di presentare richiesta scritta di accesso, anche via telefax, di cui il responsabile del procedimento di accesso rilascia ricevuta.28

A tal proposito la circolare INPS n.117 afferma che l’adozione del provvedimento conclusivo può avvenire nella duplice ipotesi della procedura immediata, cioè quella informale, prevista dall’art. 13, comma 3, e quella formale prevista dal comma 2. Mentre è stabilito che l’accesso è formale qualora non sia possibile soddisfare immediatamente la richiesta, in caso di richiesta di accesso agli atti e documenti a carattere sanitario viene espressamente previsto che debba essere seguita la procedura formale29. La ratio di tale eccezione alla regola della prevalenza dell’accesso immediato, deriva dalla delicatezza della materia in tema di dati sanitari.





8. Le regolarizzazioni ( art. 14 Reg)

Il Regolamento all’art. 14 prevede che qualora la richiesta di accesso sia incompleta, l’ufficio dovrà comunicarlo al richiedente entro il termine di 15 giorni, per dare modo allo stesso di perfezionarla e ripresentarla correttamente, in tal modo i termini cominciano a decorrere dalla presentazione della domanda.





9. Il sollecito e la richiesta di riesame (art. 13, commi 6 e 4 Reg.)

L’interessato al diritto di accesso, ferma restando la possibilità di diretta impugnazione del silenzio dinanzi al T.A.R., e considerato il permanere in capo all’amministrazione, pur dopo la scadenza del termine di trenta giorni, dell obbligo e, quindi, della potestà di concludere il procedimento con una determinazione espressa e motivata, potrà avvalersi della facolta di esperire, dinanzi al Dirigente la Struttura, il sollecito della definizione della richiesta di accesso, indicando un termine per la definizione dell istanza di accesso.

Inoltre, la circolare INPS n. 117, già citata, raccomanda l esigenza della puntuale applicazione30 del punto 1.13 del Regolamento di attuazione della legge 241/1990 che istituisce l obbligo per il competente Direttore di Struttura di fornire chiarimenti con il mezzo più celere e più adeguato, entro il termine massimo di 10 giorni, ai soggetti istanti che, ai sensi dell art. 8, comma 4 della citata legge n. 241/1990, abbiano inoltrato esposto in merito a fattispecie di omissione, ritardo, irritualità o altra inosservanza delle norme contenute nel Regolamento stesso.

Nel testo della circolare si afferma infatti che: “ l’osservanza della procedura descritta assume infatti notevole rilievo per la prevenzione di formali proteste e di eventuali ricorsi in sede amministrativa o giurisdizionale in tutti quei casi in cui sia dato provvedere o pervenire ad un chiarimento dei termini della questione in un clima di aperta collaborazione e di reciproca fiducia.”

Pertanto il richiedente secondo l’attuale quadro normativo, integrato con le disposizione impartite dall’istituto con le suddette circolari, potrà in caso di provvedimento di rifiuto di accesso, proporre al Dirigente dell’Ufficio istanza di riesame, e qualora questi riceva ancora una risposta negativa, proporre istanza si accesso al Difensore civico.

In caso di silenzio rifiuto verso la richiesta di accesso agli atti si potrebbe attivare, prima il sollecito al Dirigente della struttura e qualora il risultato fosse negativo, lo speciale mezzo previsto appunto dal punto 1.13 del Regolamento di attuazione della Legge 241/1990.





10. La conclusione del procedimento (art. 13, comma 9 – 19 Reg.)

La risposta dell’ufficio competente per l’esame della richiesta, come già visto, può essere: di accoglimento ovvero di rifiuto, di differimento o di limitazione dell’accesso; nel primo e quarto caso, dopo che il soggetto richiedente avrà preso visione e/o estratto copia dei documenti, secondo le modalità già esaminate e l’espletamento delle seguenti operazioni:

- il funzionario che ha esibito la documentazione dovrà redigere il processo verbale che dovrà essere sottoscritto dal richiedente e dal funzionario;

- il responsabile del procedimento ne dovrà registrare l’esito in un apposito registro;

si potrà dire, che il procedimento è veramente concluso. Anche per il rifiuto e il differimento all’accesso, la conclusione si verificherà con la registrazione dell’esito nel registro di cui sopra.





11. I controinteressati

Dal combinato disposto dell’art.13, comma 8 e con l’art. 17 comma 4, viene previsto che in tutti i casi in cui la richiesta di accesso venga presentata da un soggetto diverso da quello nei cui confronti direttamente si esplica l azione amministrativa a cui il documento si riferisce, la richiesta stessa e la relativa risposta devono essere comunicate per conoscenza ai diretti interessati affinché siano messi in grado di esercitare il proprio diritto di intervento nel procedimento in veste di controinteressati, per opporsi, qualora ne ravvisino l’esigenza alla richiesta di accesso a tutela del loro diritto alla riservatezza dei documenti o delle informazioni che li riguardano. Trattasi, come è evidente, dell’applicazione della garanzia del diritto di intervento nel procedimento da parte dei controinteressati, prevista dall’art. 7 della stessa legge 241/1990 e disciplinata dagli artt. 1 (comma 7 e 11) del Regolamento di attuazione INPS della legge 241/1990. In altri regolamenti31 , tuttavia, questo aspetto è curato nei minimi particolari, anzi si instaura un sub procedimento è previsto, infatti che il Responsabile del procedimento dia immediato avviso all interessato della richiesta di accesso mediante lettera raccomandata con avviso di ricevimento o altro mezzo idoneo ad accertarne l avvenuta ricezione. L avviso contiene l espresso invito ad intervenire nel relativo procedimento entro 15 giorni dal ricevimento, presentando osservazioni scritte in ordine agli effetti dell eventuale accoglimento della richiesta di accesso sul proprio diritto alla riservatezza. Trascorso inutilmente il termine di cui al comma precedente, il Responsabile del procedimento si pronuncia sulla richiesta di accesso entro i 15 giorni successivi. Nel caso in cui l interessato intervenga nel procedimento, il Responsabile comunica al soggetto che ha presentato la richiesta di accesso i motivi addotti dall interessato a sostegno del diniego della richiesta stessa e lo invita a presentare le proprie controdeduzioni nel termine di 10 giorni dal ricevimento. La decisione sulla richiesta di accesso è adottata entro 15 giorni dalla scadenza del termine assegnato per le controdeduzioni. In caso di accoglimento della richiesta di accesso, al richiedente è garantita la sola visione dei documenti strettamente necessari alla tutela delle situazioni giuridiche indicate.





12. Il provvedimento espresso e il problema del silenzio

Come già visto il Regolamento di attuazione della legge 241/1990, sia quello relativo all’accesso stabiliscono l’indispensabilità di un provvedimento espresso, non solo, l’Istituto, prima con la Cir. INPS n. 14 del 20 gennaio 1992, con la quale venivano diramate le istruzioni per l’applicazione della legge sul procedimento sottolineava che l’art. 2 della citata L. 241/1990 ha innovato, in modo significativo in materia di silenzio-rifiuto, atteso che, pur continuando il silenzio-rifiuto ad avere rilevanza sul piano processuale ai fini di un’eventuale impugnativa, non può esser considerato in alcun modo sostitutivo del provvedimento espresso.

Si ribadisce, inoltre che ogni provvedimento emanato dall’istituto a conclusione di uno dei procedimenti rientranti nella disciplina dettata dal regolamento di attuazione oltre ad essere motivato deve recare altresì l’indicazione del termine e dell’autorità presso la quale debba essere proposto un eventuale ricorso; si stabilisce infine, che del provvedimento deve essere data comunicazione all’interessato o suo rappresentante e agli eventuali cointeressati.

Successivamente, con la Circ. INPS n. 264 del 20 ottobre 1995, avente ad oggetto: Art. 16 della Legge 26 aprile 1990, n. 86 – Omissione e rifiuto di atti d’ufficio. Art. 328 Codice penale, si evidenziava con forza la necessità, poiché si erano verificati dei casi “di coinvolgimento personale di funzionari in indagini intese ad accertare l’eventualità di comportamenti penalmente perseguibili per omissione di atti d’ufficio, ai sensi dell’art. 328 c.p….” che si rispettassero:

- il termine di 30 giorni, fissato dalla stessa legge, per l’emissione del provvedimento in merito alle domande di accesso;

- la prescrizione che ogni procedimento amministrativo si concludesse con la comunicazione all’interessato di un provvedimento espresso ed esaurientemente motivato in fatto e diritto.

L’istituto intendeva così diffondere una più specifica conoscenza della norma in parola, che nella nuova formulazione è più direttamente mirata alla tutela del diritto del cittadino utente ad ottenere una risposta sollecita ed esauriente nel merito, secondo la logica convergente con quella sulla quale è fondata la legge 7 agosto 1990, n.241.

L ipotesi criminosa prevista nel nuovo testo dell art. 328 c. p. si concreta con il concorso delle seguenti circostanze:

- ricezione di una specifica richiesta o diffida formulata per iscritto da "chi vi abbia interesse" affinché si emetta l atto. Al riguardo vale la pena di chiarire che l espressione usata puo riferirsi tanto alla stessa parte che abbia richiesta l emissione dell atto, che ad un cointeressato ovvero ad un controinteressato o ad una organizzazione portatrice di interessi diffusi o rappresentativa di interessi collettivi.

- mancata emissione del provvedimento o dell atto di ufficio richiesto entro il termine, fissato dalla stessa legge, di 30 giorni dalla data di ricezione della suddetta richiesta o diffida;

- mancata risposta, entro lo stesso termine di 30 giorni, per spiegare le ragioni del ritardo o della mancata emissione dell atto richiesto.

Per prevenire il concretarsi della fattispecie penalmente sanzionata è dunque necessario emettere nel termine dei 30 giorni il provvedimento o l atto d ufficio richiesto, ovvero, in alternativa, quando ciò non sia possibile, dare risposta, entro lo stesso termine per chiarire le ragioni del ritardo o dell inadempienza.

A quest ultimo riguardo occorre avere ben presente che la motivazione addotta nella risposta non puo essere soltanto generica (ad es. esistenza di arretrato, notevole mole di lavoro), ma deve essere necessariamente circostanziata e "personalizzata", sicché possa valere come vera e propria motivazione del ritardo e del comportamento tenuto nella circostanza, con riferimento alla specifica pratica oggetto della richiesta.

Concludendo ad avviso della dottrina32, si tratta di stabilire con riferimento alle norme penali, contabili e amministrative, quali siano gli effetti dell’inadempimento da parte dell’amministrazione dell’obbligo di pronunziarsi nel termine di legge.

Anzitutto occorre segnalare che l’inadempimento dell’obbligo di pronunciarsi nel termine di legge può dar luogo, come segnalato nella circolare INPS, a conseguenze di ordine penale. Infatti, il ricordato art. 328 c.p. punisce l’agente “che entro 30 giorni dalla richiesta di vi abbia interesse non compie l’atto del suo ufficio e non risponde per esporre le ragioni del ritardo” . Tuttavia, come visto sopra, “l’atto del suo ufficio” è da intendere l’atto del procedimento mediante gli adempimenti cui agli artt. 7 e 8 della legge sul procedimento amministrativo, perciò il contenuto della norma penale non coincide con quello di cui all’art. 2 legge sul proc. Amm.; e attivare l’operatività della norma penale a fronte dell’omissione di provvedere (diversamente che a fronte degli atti di avvio del procedimento) occorre specifica circostanziata richiesta (scritta ) dell’interessato, dalla cui ricezione decorre il termine posto dalla norma stessa. Ovviamente, perché si concretizzi il reato, occorre l’imputabilità del fatto all’agente secondo la normativa penalistica.

Si ricorda, che, così come l’omissione dell’avvio del procedimento, anche per mancata conclusione, se dovuta a dolo o colpa grave, del funzionario responsabile, può dar luogo a responsabilità amministrativa rilevabile con apposita azione giurisdizionale davanti alla Corte dei Conti.

In terzo luogo, l’inadempimento può dare origine, in determinate circostanze, a conseguenze sul versante della tutela amministrativa: diventa cioè una situazione legittimante per l’accesso del soggetto interessato a detta tutela. Si tratta del cosiddetto silenzio della pubblica amministrazione, previsto e regolato anche per il diritto di accesso, dal comma 4 dell’art. 25 della legge 241/1990. A fronte di una terminologia originaria che parlava di rifiuto (l’istanza si intende “rifiutata”) l’attuale art. 25, della legge n.241, come modificato dall’art. 15, della legge 340/2000 chiarisce che si tratta di un vero e proprio silenzio rigetto precisando che dopo il termine di 30 giorni l’istanza si intende respinta33.

















CAPITOLO QUARTO



IL LIMITI AL DIRITTO DI ACCESSO NELL’INPS



1. Premessa 2. I limiti tassativi (art. 16, comma 1 Reg.) - 3. Gli atti sottratti all’accesso in maniera assoluta (art. 16, comma 1, lett. a) e b) Reg.) – 4. Gli atti sottratti all’accesso in quanto coperti dal segreto professionale (art. 16, comma 2 e 3, Reg e all. “A”, parte I) - 5.1. Gli atti sottratti all’accesso a tutela della riservatezza (art. 17 Reg.) – 5.2 . Accesso agli atti amministrativi contenenti dati sensibili punto e) della Circolare INPS n.145 del 25 agosto 2003 - 5.3. Esame dei singoli casi – 5.4. Le dichiarazioni rilasciate dai lavoratori in sede ispettiva 5.5. Gli elaborati delle procedure concorsuali – 6.1. I limiti facoltativi (all. “A”, parte III) - 6.2. Gli atti per i quali viene disposto il differimento dell’accesso – 6.3. Atti e documenti relativi alla procedura di accertamento ispettivo - 6.4. Atti relativi a procedure concorsuali, quali i verbali delle Commissioni esaminatrici e gli atti inerenti alle prove scritte ed elaborati relative a procedure concorsuali afferenti allo stesso richiedente.



1. Premessa

L’art. 24 della legge 241/1990, contempla due categorie di limiti al diritto di accesso: limiti tassativi e limiti facoltativi, che nel Regolamento INPS sono riportati negli articoli 16, 17 e nell’allegato A, nei quali trovano disciplina le fattispecie attinenti alla salvaguardia del segreto, al rispetto del segreto professionale ed alla tutela della riservatezza.





2. I limiti tassativi (art.16, comma 1 Reg.)

Sono limiti sanciti direttamente dalla legge (L.241/1990, art. 24) o dai regolamenti governativi, in modo tassativo, e cioè senza che residui in capo alla P.A. alcun margine discrezionale di apprezzamento.

Ove ricorra uno di tali limiti, la P.A. è obbligata a dare risposta negativa alla richiesta di accesso. I limiti in questione sono finalizzati alla salvaguardia di interessi pubblici fondamentali e prioritari rispetto al generale interesse alla conoscenza dei documenti amministrativi:

- il segreto di Stato;

- la sicurezza, la difesa nazionale e le relazioni internazionali;

- la politica monetaria e valutaria;

- l’ordine pubblico e prevenzione, repressione della criminalità;

- la riservatezza di terzi, persone, gruppi ed imprese garantendo peraltro agli interessati la visione degli atti relativi ai procedimenti amministrativi, la cui conoscenza sia necessaria per curare o difendere i loro interessi giuridici.





3. Gli atti sottratti all’accesso in maniera assoluta (art. 16, comma 1, lett. a) e b) Reg.)

L’articolo 16 in esame, riportando quanto stabilito dall’art. 24, comma 1 della legge 241/1990 enuncia che sono in ogni caso da considerarsi sottratti all accesso:

a) i documenti coperti da segreto di Stato ai sensi dell art. 12 della legge 24 ottobre 1977, n. 801;

b) i documenti coperti da segreto o divieto di divulgazione altrimenti previsti dall Ordinamento o ad essi connessi;





4. Gli atti sottratti all’accesso in quanto coperti dal segreto professionale (art. 16, comma 2 e 3, Reg. e all “A”, I )



I - ATTI E DOCUMENTI SOTTRATTI ALL ACCESSO IN QUANTO COPERTI DA SEGRETO PROFESSIONALE



I documenti coperti da segreto professionale, così come l’elencazione di tutte le tipologie di atti contenute nell’allegato è da considerarsi non tassativa né esaustiva ed ha solo valore indicativo, sono riportati nell’allegato A, parte I, appartengono a tre categorie diverse:



1 - Atti e documentazioni sanitarie contenenti anamnesi e/o diagnosi si tratta di certificazioni, referti, documentazioni relative ad esami specialistici, anche se conservati in fascicoli amministrativi o su supporti informatici che si possono riferire a prestazioni pensionistiche, a prestazioni temporanee, al personale dipendente ed atti, documentazioni e dati che ne riferiscano risultanze o contenuti;



2- Atti e documenti contenenti perizie, stime e valutazioni di congruita rese da Commissioni o Uffici sia interni che esterni nonche da professionisti esterni;



3 - Atti legali e documentazioni contenute nei fascicoli relativi ad attivita di contenzioso, di precontenzioso e di consulenza.



L’art. 16 sancisce la salvaguardia del segreto professionale (comma 1 punto c) e commi 2 e 3) con riferimento ad atti e documenti che ricadono nell ambito dell esplicazione di attivita professionali e particolarmente per quelli di carattere sanitario, precisando che il vincolo della segretezza assiste inoltre gli atti e i documenti che rechino informazioni o dati coperti dal segreto stesso, quale che sia l ufficio che li detenga, e che l obbligo dell osservanza del segreto ricade su chiunque all interno dell Amministrazione ne divenga destinatario.

Per tutti i casi di richieste afferenti all accesso a documenti coperti da segreto professionale, anche per quelle inoltrate dallo stesso soggetto cui si riferiscano le informazioni o i dati contenuti nel documento oggetto della richiesta di accesso, viene stabilito:



- che l accoglimento sia in ogni caso subordinato al parere del professionista tenuto all osservanza del vincolo del segreto professionale;

- mentre per l accesso ad atti e documentazioni a carattere sanitario viene espressamente previsto che debba essere seguita la procedura formale (art. 6, comma 2 punto a).



Nell’ambito di questo gruppo di atti un discorso a parte va fatto per i punti 2 e 3, che diversamente dal punto 1 non investono nella loro globalità informazioni di carattere sanitario, ma che rientrano in quella che viene definita come attività amministrativa pura, anche se svolta da particolari articolazioni dell’Istituto come Commissioni, professionisti interni o esterni, uffici legali. La giurisprudenza amministrativa34, ha infatti in generale ritenuto l’accessibilità di tali atti, da segnalare una recentissima, sentenza del Tar Toscana35 che ha ritenuto fondato il ricorso presentato da un proprietario di un’azienda agricola, al quale l’INPS aveva negato l’accesso agli atti del procedimento relativo all’iscrizione negli elenchi nominativi dei coltivatori diretti del Comune di Bagno a Ripoli, con la motivazione che: “trattasi di stime e valutazioni rese da ufficio interno, come disposto dal regolamento per la disciplina del diritto di accesso a norma della legge 7.8.1990 n.241, circ. INPS n.117 del 18.4.1994, allegato A, parte prima, punto n.2”.

Il Collegio ha in proposito osservato che, pacificamente36, il diritto di accesso, ex art. 22 l. 7 agosto 1990 n. 241, va riconosciuto anche ai documenti rappresentativi di mera attività interna dell amministrazione, a prescindere dal fatto che essi siano stati o meno concretamente utilizzati ai fini dell attività con rilevanza esterna, quando l’esibizione degli atti non costituisca impedimento o grave ostacolo o comunque compromissione dell azione amministrativa.

Né al contrario è sostenibile il richiamo della sussistenza del Regolamento stesso, come fatto dall’amministrazione, giacché evidentemente, in ossequio ai principi generali sulla gerarchia delle fonti, l eventuale presenza di una normativa interna in materia di accesso alla documentazione amministrativa, in contrasto con quella posta in via generale dalla L. n. 241 del 1990 e dal regolamento attuativo approvato con il DPR n. 352 del 1992, non è idonea a precludere l esercizio del diritto e deve essere pertanto disapplicata.

La sentenza, si conclude, con l’annullamento del provvedimento di diniego di accesso agli atti e con l’obbligo per l’Amministrazione, di consentire al ricorrente di accedere a tutti gli atti del procedimento relativo all’iscrizione negli elenchi nominativi dei coltivatori diretti del Comune di Bagno di Ripoli.



5.1. Gli atti sottratti all’accesso a tutela della riservatezza (art. 17 Reg.)

II - ATTI E DOCUMENTI SOTTRATTI ALL ACCESSO A TUTELA DELLA RISERVATEZZA



L’art. 17 – intitolato : Della tutela della riservatezza, richiamandosi all’art. 8 del D.P.R. 27.6.92 n. 352 stabilisce che sono considerati riservati i tipi di documenti indicati nell Allegato A, punto II, e quelli agli stessi direttamente connessi. La ratio nella norma è spiegata nel secondo comma, quando si afferma che: il vincolo della riservatezza trova applicazione per le tipologie di atti e documenti indicati nella tabella dell’allegato “A” (da considerarsi non tassativa né esaustiva) nei casi in cui la divulgazione degli stessi possa cagionare danno o pregiudizio all Amministrazione o ai terzi, e cioè nei casi in cui possa sussistere un interesse specifico in contrasto con l’interesse all’accesso. Dunque, nell’allegato, si illustrano i casi potenzialmente confliggenti, il vincolo della riservatezza scatta solo quando la divulgazione (diritto di accesso) possa cagionare danno o pregiudizio, e quindi diventi confliggente, per l’amministrazione o per il terzo facendo scaturire: il contrasto fra interesse specifico e diritto di accesso.

Il terzo comma, affronta l’ipotesi di una limitata deroga, al vincolo della riservatezza contemplata dall art. 24, comma 2, lett. d) della legge n. 241/ 1990 e dall art. 8 comma 5 lett. d) ultima parte del D.P.R. n. 352/92, per la visione degli atti dei procedimenti amministrativi la cui conoscenza sia indispensabile per curare e difendere gli interessi giuridici del richiedente o del suo rappresentato, stabilendo che in tal caso:



- la richiesta dovrà contenere la motivazione dalla quale si possa documentalmente rilevare l’interesse giuridico personale e concreto del richiedente e la sua diretta correlazione con la sua cura o difesa;

- l’accesso sarà limitato alla semplice visione dell’atto del procedimento senza possibilità di averne copia;

- si dovrà attivare la procedura di cui agli artt. 13, punto 8, e art.17, punto 4 per la tutela del diritto di eventuali controinteressati nel procedimento, dandogli immediata comunicazione della richiesta e dell instaurazione del procedimento, affinché possano esercitare il diritto di intervento nel procedimento stesso, a tutela della riservatezza di tutti o parte dei dati e delle notizie oggetto della richiesta stessa;

- agli stessi dovrà essere data notizia dell esito del procedimento.





2. Accesso agli atti amministrativi contenenti dati sensibili punto e) della Circolare INPS n. 145 del 25 agosto 2003



Il punto e) della circolare esplicativa del Regolamento per il trattamento dei dati sensibili (in attuazione dei decreti legislativi 11 maggio 1999 n. 135 e 30 luglio 1999 n. 282) dopo aver affermato il principio della compatibilità tra accesso ai documenti amministrativi ex lege 241/90 e riservatezza dei dati che viene ribadito dal decreto legislativo n.135/99, (dall’art. 16, comma 1, lettera c, risolvendo definitivamente taluni dubbi interpretativi) consente esplicitamente di applicare la normativa sull’accesso ai documenti amministrativi, anche quando questi contengono dati sensibili.

Per quanto riguarda le varie fasi del procedimento di accesso ad informazioni, atti, documenti in possesso dell’Istituto, viene fatto un rinvio alle disposizioni contenute nel “Regolamento per la disciplina di accesso” .

Invece, per quanto attiene ai soggetti che possono avvalersi del diritto di accesso ai dati sensibili, viene precisato che:

- le richieste di accesso ad atti o documenti contenenti dati sensibili possono provenire soltanto dai soggetti cui si riferiscono i dati stessi;

- presupposto per le richieste di accesso il sussistere, per i soggetti richiedenti, di un interesse personale e concreto in relazione alla tutela di situazioni giuridicamente rilevanti;

Nei casi in cui il diritto di accesso si ponga in conflitto con l’esigenza di proteggere dati contenuti in atti o documenti riguardanti terze persone o gruppi, l’art. 24 della legge 241/90 ne prevede – come noto – una limitazione consentendo la sola visione degli atti stessi, a condizione che la conoscenza delle informazione in essi contenuti sia necessaria per curare o difendere interessi giuridicamente rilevanti del richiedente.

Si evidenzia, inoltre, che secondo le ultime pronunce dell’Autorità Garante spetta all’amministrazione destinataria della richiesta di accesso valutare la sussistenza e l’entità dell’interesse giuridicamente rilevante rispetto alla esigenza di tutela della sfera privata di terzi.

Mentre con specifico riferimento ai dati idonei a rivelare lo stato di salute o la vita sessuale, ai sensi di quanto disposto dal secondo comma dell’art. 16, comma 2, del decreto 135/99, l’accesso è previsto a condizione che il diritto da far valere o difendere sia di rango almeno pari (o superiore) a quello dell’interessato.





5.3. Esame dei singoli casi

All’interno di detta ampia categoria, per motivi di sistematicità, è opportuno aggregare atti e documenti simili in quanto presentano le medesime problematiche; per i casi più complessi, che invece sono stati oggetto di pronunce giurisprudenziali, l’analisi verrà effettuata singolarmente.

Come già visto sono previsti venti tipi di atti – documenti, nell’ambito dei quali si possono individuare tre sottocategorie:



Quelli elencati dal n. 1 al n. 5, 7 e 8 riguardano Deliberazioni degli organi collegiali e degli altri organi dell’istituto, quali il Presidente o il Direttore generale, accordi studi o progetti.

Non presentano problemi particolari, né si è rinvenuto una qualche forma di contenzioso.



Viceversa, meritano maggiore attenzione:

- quelli riportati ai nn. 6, 9 e 10:



6. Processi verbali relativi alle sedute degli Organi collegiali centrali e periferici e delle Commissioni



A proposito di questa tipologia di atti si vedano in particolare due interessanti sentenze, in contrasto tra di loro, la prima37 nega l’accesso ai verbali delle decisioni assunte dal Comitato Provinciale di Milano dell’Istituto previdenziale in ordine ad alcuni ricorsi amministrativi presentati da un pensionato che aveva ritenuto non esaustivi i documenti messi a sua disposizione dall’INPS. L’accesso viene negato in quanto gli omissis contenuti nelle copie dei verbali che erano stati messi a disposizione dall’Istituto attenessero non tanto alla motivazione della decisione, quanto a decisioni assunte su questioni e su soggetti del tutto estranei alla posizione del ricorrente, alla conoscenza delle quali lo stesso non poteva legittimamente aspirare, perché carente dell’interesse giuridicamente rilevante. La seconda sentenza38 riformando la prima, invece accoglie il ricorso ed ordina all’Amministrazione, salvaguardando il diritto alla riservatezza di terzi indicati nei verbali, di esibire quelle parti cui era stato negato l’accesso prima, consentendo al ricorrente di prendere visione di tali documenti privandoli dei nomi delle persone cui essi si riferiscono.



9. Documenti attinenti alla instaurazione ed allo svolgimento del rapporto contributivo INPS - Datori di lavoro

10. Documenti attinenti al rapporto assicurativo individuale



La loro importanza risiede nel fatto che si tratta di documenti riguardanti l’instaurazione del rapporto contributivo, che come è noto è un rapporto che coinvolge 3 soggetti: il lavoratore – il datore di lavoro – l’istituto previdenziale, il primo si occupa del rapporto datore di lavoro, il secondo del lavoratore. E’ ovvio che l’istituto possegga un notevole numero di informazioni relativi ai due soggetti (lavoratore e datore di lavoro). A tal proposito si segnala che l’Istituto dopo aver negato l’accesso ai documenti amministrativi nella specie: “documentazione comprovante che l’INPS ha sempre riscosso, e continua a riscuotere, da parte di alcune imprese, i pagamenti in favore del Fondo Pensioni dei lavoratori dipendenti,” perché facente parte di quelli sottratti, ha poi nel corso del giudizio amministrativo39, “corretto il tiro”, facendo cessare la materia del contendere, depositando i verbali degli accertamenti ispettivi eseguiti presso le aziende interessate, dai quali si ricavano, infatti, con tutta evidenza, proprio le notizie alla cui conoscenza i ricorrenti (lavoratori) aspiravano con la richiesta inizialmente denegata e cioè l’inottemperanza, da parte delle dette società, all’obbligo contributivo di pagamento delle somme.



- quelli riportati ai nn. 11, 13, 14, 15, 16 e 17:



11. Documentazioni di supporto alla definizione di domande, ricorsi o richieste di pagamento diretto in materia di integrazioni salariali ordinarie contenenti notizie attinenti alla situazione organizzativa o finanziaria delle aziende;



Per questo gruppo di atti potrebbero essere i lavoratori o le organizzazioni sindacali a voler accedere agli atti relativi.

Interessante, appare una recente sentenza40 che ha ritenuto fondato il ricorso presentato da un titolare di una impresa diretto coltivatrice che, dopo la definizione con decisione di un contenzioso con la Commissione Centrale, formulava istanza di accesso a detta documentazione, facendo presente nella richiesta, che poiché il contenzioso era stato definito, venivano meno le ragioni di riservatezza. L’INPS ha posto a base del diniego di accesso quanto appunto previsto dal punto 11 dell’allegato A, secondo il quale, viene indicata, tra la documentazione sottratta all’accesso, quella di supporto alla definizione di denunzie ricorsi. Ma il collegio, diversamente argomentando, osserva che quand’anche si ritenesse che la disposizione miri a tutelare la riservatezza, va osservato che tale interpretazione contrasterebbe comunque con lo stesso regolamento nella parte in cui dispone: “la deroga al vincolo di riservatezza… è consentita …per la visione degli atti…la cui conoscenza sia indispensabile per curare e difendere gli interessi giuridici del richiedente o del suo rappresentato”, con ciò palesando di osservare il dettato di norme di rango primario e secondario, comunque non derogabili dalla P.A. con disposizioni regolamentari di posizione giuridica certamente inferiore alle prime. Per tali motivi il tribunale ordina all’INPS di consegnare al ricorrente, previa visione, la documentazione relativa al contenzioso.

13. Documenti contenenti notizie inerenti alle condizioni economiche ed in genere alla sfera privata del soggetto e dei suoi familiari, anche se desunte o contenute in documenti o certificazioni provenienti da altre amministrazioni o enti;



14. Documenti contenenti notizie circa lo stato di assicurato o pensionato, ovvero inerenti ai dati retributivi o agli importi delle prestazioni;



15. Atti o documenti desumibili dal fascicolo personale del dipendente attinenti alla sua sfera personale quali lettere e corrispondenza privata, documenti il cui contenuto possa ledere l onorabilità del dipendente e/o della sua famiglia, ovvero documenti relativi alla condizione patrimoniale, finanziaria o economica del dipendente e dei suoi familiari (mod. 101, mod 201, mod.740, mod. 730, mod. ead. 303, cedolino dello stipendio, ecc.);



16. Atti interni attinenti alla materia istituzionale quali pareri, appunti, corrispondenza interna o con Organi esterni all Istituto;



In giurisprudenza si è ritenuto che l’accesso può riguardare anche atti meramente interni41. Infatti, il comma 2 dell’art. 22 della legge n. 241/1990 include gli atti interni nell’esercizio del diritto di accesso.

Pertanto, il diritto di accesso ha per oggetto non solo l’atto finale del procedimento amministrativo, ma anche gli atti strumentali ad esso. Questi ultimi sono atti privi di autonomia funzionale ma che, in quanto utilizzati per la formazione della volontà che viene poi espressa nel provvedimento, assumono un ruolo rilevante rispetto alla decisione finale. La conoscenza piena del provvedimento si acquisisce, pertanto, con la conoscibilità anche degli atti e documenti, interni ed esterni, intesi nel senso di attività procedimentale finalizzata all’adozione di un provvedimento.42



17. Atti riferiti a procedimento disciplinare in corso:

a) aventi rilevanza penale, prima del provvedimento definitivo del giudice penale o relativi al procedimento disciplinare, prima della definizione dello stesso;

b) inerenti o acquisiti al procedimento stesso che contengano notizie strettamente riservate sulla persona, secondo quanto gia previsto al punto n. 15; e fatto salvo in ogni caso quanto previsto nell All. 1 del Regolamento organico del personale approvato con deliberazione consiliare n. 62 del 12 ottobre 1990;





5.4. Le dichiarazioni rilasciate dai lavoratori in sede ispettiva

12. Dichiarazioni rilasciate da lavoratori che costituiscano base per la redazione del verbale ispettivo, al fine di prevenire pressioni, discriminazioni o ritorsioni ai danni dei lavoratori stessi;

Con riguardo al diritto di accesso agli atti dell’INPS, quella della richiesta di accesso alle dichiarazioni dei lavoratori, rilasciate in sede ispettiva, è non solo la richiesta più frequente che l’Istituto riceve, ma anche l’argomento, su cui si sono avute maggiori pronunce giurisprudenziali e nelle quali l’Ente è spesso risultato soccombente, con riferimento all’interpretazione ed all’applicazione data all’art. 17 del citato regolamento, punto 12) dell’allegato “A”, parte II. Tuttavia, anche la giurisprudenza amministrativa non ha dato sempre la stessa interpretazione alle norme citate, per questo è necessario affrontare, sia pure brevemente l’esame di queste pronunce, con particolare riferimento alle questioni giuridiche affrontate ed ai ragionamenti logici, da essa effettuati.

Una prima importante pronuncia da esaminare è stata emessa dal Consiglio di Stato43 e con la quale si doveva decidere se il diniego opposto dall’INPS, alla visione delle dichiarazioni rese dai lavoratori fosse legittimo o meno. Con detta sentenza si pone il la questione interpretativa se i documenti acquisiti nel corso delle attività ispettive siano sottratti senz’altro all’accesso, ovvero solo quando, in concreto, dalla loro divulgazione possono derivare azioni discriminatorie, indebite pressioni o pregiudizi a carico di lavoratori o di terzi. Dall’esame sistematico delle disposizioni in materia si evince che il regolamento ha inteso salvaguardare la posizione dei lavoratori che nel corso delle indagini ispettive disposte dall’INPS rendono dichiarazioni relative al proprio datore di lavoro. Pertanto il “divieto di accesso” tutela i lavoratori contro il pericolo di azioni discriminatorie, di indebite pressioni e pregiudizi.

Tali previsioni non differiscono da altre disposizioni regolamentari, già esaminate dalla giurisprudenza44, e, in particolare, dall’art. 2, comma 1, lett. c), D.M. 4 novembre 1994, n. 757, recante “Regolamento concernente le categorie di documenti formati o stabilmente detenuti dal Ministero del lavoro e della previdenza sociale sottratti al diritto d accesso, ai sensi dell art. 24, comma 4, della legge 7 agosto 1990, n. 241”, a norma del quale:” Sono sottratte al diritto di accesso le seguenti categorie di atti in relazione alla esigenza di salvaguardare la vita privata e la riservatezza di persone fisiche, di persone giuridiche, di gruppi, imprese e associazioni:

c) documenti contenenti notizie acquisite nel corso delle attività ispettive, quando dalla loro divulgazione possano derivare azioni discriminatorie o indebite pressioni o pregiudizi a carico di lavoratori o di terzi”.

Tuttavia, ad avviso del Consiglio, tale previsione regolamentare risulta in contrasto con la norma primaria di cui all’art. 24 legge 241/1990, e, in particolare, con la previsione secondo cui il diritto di difesa prevale sulla riservatezza. Infatti l’art. 24, l. 7 agosto 1990, n. 241, bilancia i due contrapposti interessi stabilendo che ove l’accesso sia necessario per la cura o la difesa di propri interessi giuridici, lo stesso prevale sulla esigenza di tutela della riservatezza dei terzi, ma può essere esercitato solo mediante visione degli atti (e non anche mediante estrazione di copia): in tal senso si è pronunciata l’adunanza plenaria45: “ La questione controversa attinente al conflitto tra diritto di accesso e riservatezza dei terzi deve essere risolto nel senso che l accesso, qualora venga in rilievo per la cura o la difesa di propri interessi giuridici, deve prevalere rispetto all esigenza di riservatezza del terzo; infatti, sia la norma primaria (art. 24, l. 7 agosto 1990 n. 241, comma 2, lett. d), sia la norma regolamentare (art. 8, d.P.R. 27 giugno 1992 n. 352, comma 5, lett. d), hanno cercato di contemperare esigenze diverse, stabilendo che i richiedenti, di fronte a documenti che riguardano la vita privata o la riservatezza di altri soggetti, non possono ottenere copia dei documenti, né trascriverli, ma possono solo prendere visione degli "atti" di quei procedimenti amministrativi che sono relativi ai loro interessi. Si deve, pertanto, concludere che l interesse alla riservatezza, tutelato dalla normativa mediante una limitazione del diritto di accesso, recede quando l accesso stesso sia esercitato per la difesa di un interesse giuridico, nei limiti ovviamente in cui esso è necessario alla difesa di quell interesse. La decisione conclude sancendo la prevalenza del diritto di difesa sulla riservatezza, prescritta da una norma primaria, e impone di disapplicare le norme regolamentari in contrasto46. Tale disapplicazione è consentita, vertendosi in tema di diritti soggettivi.

Sicché, nel caso di specie, si dovrebbe, da un lato, consentire l’accesso alle dichiarazioni rese dai lavoratori per i quali sia cessato il rapporto di lavoro, per i quali è venuto meno il pericolo di pregiudizio; dall’altro lato, andrebbe consentito l’accesso anche alle dichiarazioni rese dagli altri lavoratori, previa disapplicazione del regolamento, e limitatamente alla sola “visione” dei verbali.

Nell’ambito di questo orientamento giurisprudenziale ormai consolidato47 si colloca una recente sentenza48 che si caratterizza soprattutto per tre aspetti a) per aver riscontrato delle incongruenze interne al regolamento INPS; b) per aver individuato, probabilmente, l’esatta interpretazione da dare all’art. 17; c) per l’invito che rivolge agli organi di vertice dell’istituto.

Punto a) – Ad avviso del tribunale il regolamento varato dall’istituto il cui art. 17, in effetti, intitolato “della tutela della riservatezza” al comma 1 dispone che “sono considerati riservati ai sensi dell’art. 8 del D.P.R. 27/6/92, n. 352 i tipi di documenti elencati nell’allegato A, punto II e in dettaglio, mentre si conferma, all’inizio, che i documenti che seguono sono sottratti all’accesso in quanto coperti da segreto professionale o a tutela della riservatezza, al punto II, n. 12 dell’elenco, figura: “Dichiarazioni rilasciate da lavoratori che costituiscano base per la redazione del verbale ispettivo, al fine di prevenire pressioni, discriminazioni o ritorsioni ai danni dei lavoratori stessi”. Evidente appare, nelle riportate disposizioni regolamentari intese a individuare i documenti sottratti all’accesso, una deviazione dalla finalità originaria dichiarata, mirante a proteggere un preteso diritto alla riservatezza dei lavoratori nei riguardi del diritto di accesso del datore di lavoro- verso l’esigenza di protezione del lavoratore medesimo da ritorsioni, repressioni, ecc., il che, palesemente, è cosa diversa dall’esigenza di riservatezza. Ciò mostra l’esistenza di una evidente disarmonia e incongruenza interna del regolamento, che già per questo merita di essere censurato.

Punto b) – La sentenza in esame, ha tuttavia il pregio, di interpretare, credo correttamente, il citato regolamento, come mai riscontrato in altre sentenze e nei provvedimenti adottati dall’istituto stesso, e questo lo fa in un passaggio chiave, che poi non viene valorizzato ai fini della decisione, o meglio, viene poco valorizzato ai fini della decisione stessa; quando parlando del diritto alla difesa e della parità delle armi all’interno del processo del lavoro queste verrebbero garantite solo con un efficace contraddittorio, concesso anche al datore di lavoro, “ che in mancanza di documenti come quelli richiesti, si troverebbe in difficoltà nel sostenere le proprie ragioni” affermando che :” D’altra parte lo stesso regolamento (approvato dal commissario straordinario con determinazione n. 1951 del 16.2.94), in linea con quanto disposto dall’art. 24.2, lett. d) della legge e dall’art. 8.5, lett. b) del regolamento approvato con D.P.R. n. 352/92, all’art. 17, comma 3, dispone: “ la deroga al vincolo di riservatezza… è consentita… per la visione degli atti… la cui conoscenza sia indispensabile per curare e difendere gli interessi giuridici del richiedente o del suo rappresentato”, con ciò mostrando di rispettare il dettato di norme di rango primario e secondario, non derogabili certamente dalla P.A. con sue disposizioni regolamentari di rango certamente inferiore alle prime.

Punto c) - Le conseguenze logiche di tali considerazioni, tuttavia, non sono coerenti, in quanto il tribunale condanna l’INPS all’esibizione dei documenti e obbliga il Dirigente dell’ufficio locale a consentire al ricorrente la visione della documentazione richiesta ed a rilasciargliene copia, previa disapplicazione delle disposizioni del Regolamento ritenendo di non annullarle, ed aggiungendo: “Tuttavia, considerate anche le altre pronunce giurisprudenziali, pare opportuno che gli organi di vertice della P.A. procedano alle necessarie modifiche del regolamento INPS sull’esercizio del diritto di accesso, ex artt. 24 della legge “.



5.5. Gli elaborati delle procedure concorsuali

20. Elaborati relativi a procedure concorsuali afferenti a concorrenti diversi dal richiedente.



Al contrario di quanto stabilito, al suddetto punto, che configura la non accessibilità di tali atti a tutela della riservatezza, per giurisprudenza costante, si è affermato il diritto del partecipante al concorso all’accesso agli atti afferenti l’intera procedura concorsuale49, ivi comprese le prove d’esame proprie e degli altri candidati ed i giudizi sulle stesse espressi50, così come i titoli prodotti51 e la valutazione degli stessi.

Questa categoria di atti, come quella di cui al successivo paragrafo 6.4, sottratti all’accesso, è particolarmente delicata, non solo in quanto investe il controllo sulla regolarità dell’azione amministrativa, ma anche perché, questa fase del procedimento, che è propedeutica all’accesso agli impieghi pubblici, riceve una tutela costituzionale;

infatti, il dettato costituzionale, come è noto, prevede che: ”agli impieghi pubblici si accede mediante concorso, salvi i casi previsti dalla legge” (art. 97 Cost. 3° comma), è pertanto evidente che numerosi sono stati gli interventi della giurisprudenza amministrativa che hanno chiarito, in quasi tutti i casi esaminati, l’accessibilità sia degli elaborati propri che degli altri candidati partecipanti al concorso pubblico.

Ne consegue che saranno accessibili, come già detto anche gli elaborati scritti delle prove di esame degli altri candidati52 senza che possa opporsi il diritto alla riservatezza trattandosi di elaborati, per loro natura, destinati al confronto con quelli di altri concorrenti nell’ambito di una competizione, che non si riduce al rapporto tra candidato e P.A., ma coinvolge anche altri candidati.53 Si è infatti riconosciuto che i concorrenti partecipanti ad una procedura concorsuale o paraconcorsuale sono titolari del diritto di accesso ai relativi atti (compresi gli elaborati delle prove di esame degli altri candidati e verbali della Commissione), in quanto sono portatori di un interesse sicuramente differenziato da quello della generalità degli appartenenti alla comunità, cioè dell interesse alla regolarità della stessa procedura, in funzione della tutela di una posizione che ha rilevanza giuridica, come quella di partecipante agli esami. Un diritto di accesso esercitatile a prescindere dall’avvenuta conclusione del procedimento sarà quello riguardante il candidato escluso dalla prova orale, per effetto dei risultati della prova scritta, al quale detto diritto è stato riconosciuto sin dal momento della comunicazione del provvedimento di esclusione.54

In ultima analisi, va ribadito che in materia di concorsi pubblici non sussiste una autentica esigenza di riservatezza; infatti, i candidati si pongono in gara con altri e con ciò è acconsentono al trattamento dei propri dati ed al libero confronto e giudizio dei propri elaborati e titoli. La partecipazione ad una procedura concorsuale o d’esame non è mai obbligatoria, ma quando si decide di parteciparvi, non possono sussistere supposte esigenze di riservatezza, che peraltro non trovano alcuna base giuridica. Parimenti va ribadito che in siffatte fattispecie concorsuali non sussiste affatto un problema di trattamento di dati sensibili. Infatti in altri regolamenti relativi al diritto di accesso di altre P.A. tra gli atti sottratti all’accesso non è riportata questa casistica.55





6.1. I limiti facoltativi (all. “A”, parte III)

Sono quelli riportati nella tabella III, allegata al Regolamento e sono limiti stabiliti discrezionalmente dai soggetti di cui all’art. 23 (L.241/ 1990) al fine di differire l’accesso ai documenti richiesti sino a quando la conoscenza di essi possa impedire o gravemente ostacolare lo svolgimento dall’attività amministrativa come prescritto dall’art. 24, comma 6).





6.2. Gli atti per i quali viene disposto il differimento dell’accesso

III - ATTI E DOCUMENTI PER I QUALI VIENE DISPOSTO IL DIFFERIMENTO DELL ACCESSO.



L accesso agli atti e ai documenti sottoindicati è riservato ai soggetti che hanno partecipato alle relative procedure e comunque non e consentito per tutta la durata delle procedure stesse:



1. Atti e documenti relativi ad acquisizioni in locazione o in proprietà di immobili per uffici dell INPS;

2. Atti e documenti relativi ad alienazioni, cessioni in comodato, etc, per asta pubblica o per trattativa privata di immobili di proprieta dell INPS;

3. Atti e documenti relativi a forniture di beni e servizi;

4. Atti e documenti relativi ad appalti di opere e di lavori.



L accesso agli atti e ai documenti sottoindicati non è consentito per tutta la durata delle relative procedure:



1. Atti e documenti relativi alla procedura di accertamento ispettivo;

2. Atti e documenti relativi all assegnazione degli appartamenti da reddito di proprietà INPS a persone colpite da provvedimento di sfratto esecutivo ai sensi dell art. 17 della Legge 25/3/1982, n. 94;

3. Atti relativi a procedure concorsuali, quali i verbali delle Commissioni esaminatrici e gli atti inerenti alle prove scritte.

4. Elaborati relativi a procedure concorsuali afferenti allo stesso richiedente.





6.3. Atti e documenti relativi alla procedura di accertamento ispettivo

La tipologia di atti in esame per le sue caratteristiche peculiari necessita di alcune osservazioni, direi che è ovvio che, in caso di instaurazione di una verifica ispettiva amministrativa dell’INPS nei confronti di una azienda, gli atti fino alla conclusione del procedimento non siano accessibili altrimenti, diversamente argomentando, l’azione amministrativa sarebbe gravemente compromessa in quanto l’azienda verrebbe a conoscenza di documenti ispettivi che devono rimanere segreti. Tuttavia nonostante la particolarità del problema non si sono rinvenute pronunce giurisprudenziali.



6.4. Atti relativi a procedure concorsuali, quali i verbali delle Commissioni esaminatrici e gli atti inerenti alle prove scritte ed elaborati relative a procedure concorsuali afferenti allo stesso richiedente



Come già segnalato in precedenza, al paragrafo 5.5 è da richiamare la particolare delicatezza di questa serie di atti che il regolamento ha suddiviso in due parti: quelli sottratti all’acceso per la tutela della riservatezza come gli elaborati dei candidati diversi dal richiedente inclusi nell’allegato A, punto II e quelli di cui ci occupiamo ora inseriti nella categoria di atti il cui accesso è differito alla conclusione del procedimento.

In dettaglio si tratta di verbali redatti dalle commissioni di concorso che vengono stesi durante le sedute di correzione degli scritti e dei criteri di correzione a cui attenersi e degli elaborati del candidato richiedente l’accesso.

Anche l’INPS, recentemente, ha affrontato in giudizio56, la pretesa di accesso agli atti di alcuni partecipanti al concorso a 92 posti per Avvocato, in particolare la questione che si è posta è stata la seguente: l’amministrazione deve provvedere ad esibire i documenti di cui ai punti 3 e 4 dell’allegato A, tabella III, seconda parte, nonostante il regolamento stesso disponga il differimento della visione degli stessi per la durata di tutto il procedimento?

La risposta fornita dalla decisione della giurisprudenza è stata quella della disapplicazione di tale parte del Regolamento, in quanto in contrasto con norme imperative di rango superiore. Tuttavia, è ragionevole sostenere, che anche in questo caso il regolamento citato possa applicarsi se correttamente interpretato, infatti l’art. 17, al comma 3, pone la deroga alla regola della riservatezza per la visione degli atti o documenti dei procedimenti amministrativi, la cui conoscenza sia indispensabile per curare e difendere gli interessi giuridici del richiedente o del suo rappresentato.













CONCLUSIONE





1. Elogi, critiche e proposte



Dopo questo dettagliato e complessivo esame della disciplina sul diritto di accesso agli atti e documenti INPS, si possono fare alcune considerazioni, in merito al contenuto e all’applicazione della stessa da parte dell’Istituto; anche con riferimento all’esame delle pronunce giurisprudenziali che si sono susseguite nel corso di questi anni e all’analisi comparativa con gli altri regolamenti, che disciplinano la stessa materia, in amministrazioni pubbliche, che nell’ambito delle loro attività istituzionali, svolgono anche compiti simili a quelli assegnati all’istituto previdenziale.

L’INPS è stato senza dubbio fra le prime amministrazioni ad emanare, con tempestività, sia il regolamento di attuazione della legge 241/1990 del 30 maggio 1991, che il regolamento sul diritto di accesso, avvenuto il 4 febbraio 1994, cioè quasi immediatamente dopo l’approvazione del DPR 352 del 27 giugno 1992.

Aver diramato delle norme di dettaglio in tempi così stretti, tuttavia, ha posto, l’istituto di fronte a scelte di non poco conto, come in realtà è stato. Infatti è evidente che una cosa è “guardare prima quello che fanno gli altri” altra è, redigere un regolamento in piena autonomia e senza avere punti di riferimento, proprio per il carattere specifico della materia trattata.

L’Istituto, si è infatti dimostrato, in questa occasione, attento a rendere operativa la svolta che il legislatore del ’90 ha cominciato a porre in essere con l’emanazione della suddetta legge, a tal fine, basti controllare le date di emanazione dei regolamenti di accesso di altre amministrazioni: INAIL 29 settembre 1994, interamente riformulato il 13 gennaio 2000, INPDAP57 21 febbraio 1996, interamente riformulato il 9 agosto 1999, Ministero del lavoro 4 novembre 1994, Ministero delle Finanze 29 ottobre 1996 e 28 luglio 1997.

Ritornando all’esame specifico del regolamento possiamo dire che si presenta ben strutturato ed organico, dai contenuti sufficientemente chiari, per i fini che si intendono perseguire. Tuttavia, oggi, dopo quasi 10 anni dalla sua emanazione, mostra i suoi anni, infatti come sopra evidenziato, altre amministrazioni hanno provveduto a rielaborare i vecchi regolamenti, sostituendoli con un altri più aggiornati, anche per rendere operativo il raccordo fra legge 241/1990 e legge 675/1996, ma modificando, in alcuni casi, anche in modo significativo, l’elenco degli atti sottratti all’accesso, man mano che la giurisprudenza individuava l’accessibilità di atti prima non divulgabili ed in base all’esperienza maturata nel corso di vigenza dei vecchi regolamenti.

L’INPS, il raccordo, come già visto, fra 241/1990 e 675/1996 e successive modifiche, lo ha disciplinato nel dettaglio, solo, il 25 agosto 2003, data di emanazione del Regolamento per la disciplina del trattamento dei dati sensibili.

In particolare, possiamo osservare, che accanto agli aspetti positivi presenti nell’attuale regolamento come:

- la facoltà per l’interessato di inoltrare, in caso di reiezione, differimento o limitazione, istanza di riesame indirizzata al Dirigente la struttura competente (art. 13, comma 4, punto 1));

- la facoltà per l’interessato di inoltrare, in caso di mancata risposta alla richiesta di accesso di esperire dinanzi al Dirigente la struttura, il sollecito della definizione della richiesta di accesso, indicando un termine per la definizione dell’istanza di accesso (art. 13, comma 6);

- l’aver previsto qualora anche il procedimento di riesame o di sollecito si concluda con esito negativo che la comunicazione dovrà contenere le indicazioni inerenti alla possibilità di impugnazione del silenzio dinanzi al T.A.R (art. 13, comma 7);

- l’aver previsto che, nelle comunicazioni di rifiuto, di limitazione o di differimento dell’esercizio dell’accesso, oltre ad indicare la possibilità di ricorso al TAR (art. 13, comma 5), disciplinato dalla legge stessa, anche la comunicazione che nei casi di cui sopra l’interessato potrà inoltrare richiesta di riesame;

- la previsione di cui al punto 1.13 del Regolamento di attuazione della legge 241/1990, richiamata dalla circ. INPS n. 117 del 18 aprile 1994, che istituisce l’obbligo per il competente Direttore di Struttura o Direttore centrale di fornire chiarimenti con il mezzo più celere e più adeguato, entro il termine massimo di 10 giorni, ai soggetti istanti che, ai sensi dell’art. 8, comma 4 della citata legge n.241/190, abbiano inoltrato esposto in merito a fattispecie di omissione, ritardo, irritualità o altra inosservanza delle norme contenute nello stesso regolamento;

- indicazione con appositi cartelli dei nominativi dei responsabili del procedimento e del provvedimento (in ogni Ufficio INPS vi sono dei cartelli nei quali sono indicati per ogni singolo ufficio i referenti amministrativi).

Aver previsto, per il richiedente, tali mezzi di sollecito e non onerosi di doglianza è stata un’ottima operazione di semplificazione, infatti il legislatore, nel 2000 con la legge 340/2000, ci ha pensato riscrivendo l’art. 24, comma 4 della legge 241/1990 che prevede appunto che: decorsi inutilmente 30 giorni dalla richiesta …..il richiedente può presentare ricorso al tribunale amministrativo regionale….., ovvero chiedere, nello stesso termine, al difensore civico competente che sia riesaminata la suddetta determinazione. Se il difensore civico ritiene illegittimo il diniego o il differimento, lo comunica a chi l ha disposto. Se questi non emana il provvedimento confermativo motivato entro trenta giorni dal ricevimento della comunicazione del difensore civico, l accesso è consentito..

Tuttavia vi sono altri aspetti, altrettanto numerosi, ma negativi, dai quali non si può prescindere per una valutazione complessiva quali:

- errata applicazione relativa al punto 12 della parte II dell’allegato “A” riguardante le dichiarazioni rilasciate dai lavoratori in sede ispettiva;

- previsione di mancato accesso ai documenti relative alle procedure concorsuali;

- previsione di mancato accesso agli elaborati delle procedure concorsuali;

- previsione di mancato accesso agli atti interni.

La conclusione di queste osservazioni è la seguente: l’INPS dovrebbe rivedere l’esaminato regolamento, ammodernandolo in alcune sue parti, alla luce dell’esperienza maturata fino ad oggi, prestando particolare attenzione alle pronunce giurisprudenziali58 che consolidano una determinata interpretazione delle norme.





Franco Elio Castellucci



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1 La legge 142/1990 utilizza il termine cittadino, la legge 241/1990 il termine soggetto interessato.

2 In tal senso l’art. 25 della Legge 27 dicembre 1985, n. 816; l’art. 14 della Legge 8 luglio 1986, n. 349; l’art. 56 del R.D. 21 aprile 1942, n. 444, modificato dal D.P.R. 23 giugno 1988, n. 250; l’art. 3 del D.L. 9 settembre 1988, n. 397, conv. in Legge 9 novembre 1988, n. 475.

3 Il criterio di pubblicità dell’azione amministrativa (art. 1, comma 1); l’obbligo di conclusione del procedimento con un provvedimento esplicito (art. 2, comma 1); l’obbligo di motivazione del provvedimento amministrativo (art. 3); l’identificazione del responsabile del procedimento (artt. 4 – 6); la partecipazione dei cittadini e degli enti esponenziali all’iter procedimentali (artt. 7 –10); gli accordi procedimentali e sostitutivi (art. 11); la predeterminazione dei criteri per l’attribuzione dei vantaggi economici (art. 12).

4 Così :villata, La trasparenza amministrativa, in Dir. Proc. Amm., 1987, 539.

5 Tale qualificazione giuridica del diritto di accesso è stata sostenuta dal Tar Catania, Sez. II, 9 aprile 191, n. 118.

6 In un primo momento, la Corte di Cass.Sez. Unite, 27 maggio 1994, n. 5216 (aderendo all’indirizzo dottrinale seguito da Sandulli, Paleologo, Nobile e Morbidelli) sostenne che, essendo la pretesa di accesso agli atti amministrativi, soggetta ad un apprezzamento della P.A. la quale può – ex art. 24, VI co., L. 241/90 – rifiutare, differire o limitare, con provvedimento motivato, l’esercizio dell’accesso, essa costituisse oggetto di una posizione soggettiva avente consistenza di interesse legittimo. Successivamente, invece, la giurisprudenza (Consiglio di Stato, IV Sez. , 20 febbraio 1995, n. 108 e Cons. di Stato 15 gennaio 1998, n. 14;) cambiando orientamento, e probabilmente seguendo l’indirizzo dottrinale prevalente affermato tra gli altri da Quocolo, D’alberti, Figurilli, Berlucchi, Pastori e Lucani, ha ritenuto di dover riconoscere alla pretesa di accesso, il carattere di vero e proprio diritto (autonomo e soggettivo) all’informazione.

7 Vi è chi ha parlato di tertium genus al di fuori della distinzione, oramai in via di superamento, ma doveroso da segnalare, tra diritto soggettivo ed interesse legittimo, in tal senso Tar Lombardia, Milano, Sez. I, 11 gennaio 1993, n. 13; Cons. di Stato sez. IV, 3 dicembre 1996, n. 98.

8 Nel senso di ritenere che l’accesso abbia natura e consistenza di diritto soggettivo si veda: Cons. Stato, Sez. VI, 19 settembre 2000, n. 4880; Cons. di Stato, Sez. IV, 27 agosto 1998 n. 1137 e 11 giugno 1997 n. 643; T.A.R. Marche, 20 novembre 1997 n. 1181; Consiglio di Stato, sez. IV 19 marzo 2001 n.1621.

9 Nel senso di ritenere che l’accesso abbia natura e consistenza di interesse legittimo si veda: Consiglio di Stato Ad. Plenaria 24 giugno 1999 n. 16; Cons. di Stato , Sez. V, 2 dicembre 1998, n.1725.

10 (ad esempio, diritto al lavoro, art. 4; diritti della famiglia, art. 29; parità di diritti della donna lavoratrice, art. 37; diritto degli inabili al mantenimento e all’assistenza sociale, art. 38; diritto dei lavoratori di partecipare alla gestione delle aziende, art. 46)

11 In tal senso Consiglio di Stato Sez. VI, 19 settembre 2000 n. 4880; Consiglio di Stato, Sez. IV, 27 agosto 1998 n. 1137 e 11 giugno 1997 n. 643; TAR Marche, 20 novembre 1997 n. 1181.

12 Si veda Consiglio di Stato sez VI 27 maggio 2003 n. 2938 ad avviso del quale: “ A seguito delle profonde modifiche dell’ordinamento determinate dalla legge 21 luglio 2000 n. 205 e dalla riforma del titolo V della Costituzione, va rivisto l’orientamento giurisprudenziale secondo cui il diritto di accesso avrebbe natura di interesse legittimo e va affermato che esso ha natura di diritto soggettivo pieno e perfetto: ciò sia perché l’accesso è previsto da una legge di settore che ne disciplina minutamente l’attribuzione e l’esercizio nell’esclusivo interesse del richiedente, sia perché esso può trovare un limite solo in specifiche e tassative esigenze di riservatezza (dei terzi o dell’amministrazione stessa) stabilite dalla legge ma non anche in mere valutazioni di opportunità di chi detiene il documento.”

13 Come finalmente affermato dal noto disegno di legge di cui all’Atto Senato n. 1281, ormai in dirittura d’arrivo.

14 L’Atto Senato n. 1281, al fine evidente di eliminare ogni dubbio sorto in passato ha esplicitamente inserito il diritto d’accesso tra i "diritti civili e sociali" di cui all’art. 117, lett. m) della Costituzione ed ha precisato che il giudice amministrativo giudica sulle controversie in materia di accesso in sede di giurisdizione esclusiva; sicché ogni dubbio in proposito appare destinato ad essere tra breve formalmente eliminato dal legislatore del quale – allo stato – appare ben chiara l’intenzione.

15 Cons. di Stato, Sez. VI, 19 luglio 1994, n. 1243.

16 Cons. di Stato, Sez. VI, 11 febbraio 1997, n. 260.

17 Altre modifiche sono previste con il noto disegno di legge di cui all’Atto Senato n. 1281, ormai in dirittura d’arrivo.

18 l Regolamento riguardante la disciplina di accesso agli atti è indubbiamente ai fini della trattazione di questo lavoro il fulcro di tutto lo studio.





19 Circ. INPS, n. 191 del 1 settembre 1997 e la Circ. INPS, n. 77 del 7 aprile 1998.

20 Tranne un generico riferimento, che nulla aggiunge a quanto già previsto, contenuto nella Circ. INPS n. 191 del 1997 in cui si afferma a proposito degli incaricati del trattamento “ Detto personale, sia esso addetto a compiti di relazione con il pubblico ovvero ad alcuno degli altri compiti sopra enunciati, in relazione a quanto disposto dall art. 8, 5. della legge n. 675/1996, dovrà attenersi alle vigenti normative in materia di tutela della riservatezza ed in particolare alle disposizioni per la "Disciplina del diritto di accesso" (v. circ. n.117 del 18 aprile 1994).

21 Tali aspetti saranno esaminati nei capitoli successivi.

22 Per un quadro interessante sull’argomento si veda: D. Riso, Le circolari a contenuto normativo, in www.giust.it .

23 Mi riferisco al Regolamento recante norme per la disciplina del diritto di accesso ai documenti amministrativi e sulla tutela della riservatezza delle informazioni dell’INAIL, emanato con delibera n. 5 del 13 gennaio 2000, art. 3.

24 Per una lettura da parte dell’Istituto, anche recente, di tale articolo si veda Tar Toscana sez. I, 15 marzo 2004, dove viene esaminata da parte del collegio la domanda di annullamento del diniego di accesso agli atti opposto dall’INPS a una dipendente che, avendo partecipato alla selezione per passaggi interni da C3 a C4, e non collocatasi in posizione utile per il passaggio, chiedeva di visionare la documentazione allegata alla domanda di partecipazione degli altri candidati, nel tentativo di comprendere i criteri applicati per la formulazione del predetto giudizio, il diniego è opposto con la seguente motivazione:”l’accesso è in contrasto con quanto previsto dall’art. 18 della Circ. 117/94, giacché diretto ad un generico riesame dell’operato del Nucleo di valutazione ed inoltre rivolto ad ottenere la visione di documenti che coinvolgerebbero profili di riservatezza di controinteressati”.

25 A tal proposito si veda il già citato Regolamento INAIL, art. 4.

26 Oggi è, dopo la riorganizzazione dell’istituto per processi, il Responsabile dell’Unità di processo, si vedano Circ. INPS n. 2 del 4 gennaio 2001e Circ. INPS n. 65 del 2 aprile 2002, punto 7.1.

27 Alcuni Regolamenti fanno addirittura divieto all’amministrazione di utilizzare il procedimento di accesso formale, quando sia possibile l’esercizio del diritto in via informale, lasciando comunque libero il richiedente di scegliere il tipo di accesso si veda: il Regolamento di accesso agli atti del Comune di Pesaro, art. 5, comma 3.

28 D’altronde, è ormai prassi consolidata, che quasi tutte le P.A. rilascino copia per ricevuta di ogni singolo documento che il cittadino consegni alla stessa amministrazione, per i motivi più vari: domande di concorso, richiesta di assegni familiari, domanda di iscrizione, ecc.

29 Si veda: art. 6, comma 2 punto a).

30 La circolare, ne cita anche un’altra, la n. 14 del 20 gennaio 1992, la quale stabilisce che siano adeguatamene assolte le previste forme di pubblicita dei nominativi dei responsabili del procedimento e del provvedimento.

31 Si veda il già citato Regolamento dell’INAIL, art. 15.

32 In tal senso v.cerulli irelli, Corso di diritto amministrativo, Torino, 2001, 445.



33 A tal proposito in dottrina si è posto il quesito se ora, con la nuova formulazione, non possa considerarsi legittimo il silenzio serbato dalla P.A. in tali situazioni, ad avviso di alcuni autori per tutti si veda: f.caringella, Corso di diritto amministravo, II, Milano, 2001, 1602: “Il silenzio serbato dall’amministrazione, ove il diritto di accesso sussista, deve ritenersi illegittimo..”



34 Con. St. sez. IV, 9 luglio 2002, n.3825; id., id., 18 gennaio 1999, n.22 IV Sez. 4 luglio 1996, n. 820.

35 Si tratta del Tar Toscana sez. I 7 aprile 2004 n. 984.

36 Il Collegio cita le numerose sentenze sull’argomento segnalate nella nota precedente.

37 Tar Lombardia, 23 gennaio 2002 n.200.

38 Cons. St. sez. VI, 25 giugno 2002 n. 3487.

39 Tar, Lombardia – Sez. stac. Brescia 3 aprile 2001 n. 154.

40 Tar Toscana sez.II 3 marzo 2004, n. 660

41 Cons. St., sez. VI, 19 gennaio 1999 n.22.

42 Interessante è segnalare a tal proposito che, con riferimento alla richiesta di accesso al procedimento relativo al rilascio della scheda di valutazione del personale, utile insieme ad altri titoli ( svolgimento di corsi professionali, incarichi speciali, titoli di studio, anzianità di servizio) per la redazione della graduatoria relativa ai passaggi orizzontali, l’Istituto abbia negato l’accesso sostenendo semplicemente che: “Trattandosi di atti interni gli stessi sono sottratti all’accesso”.

43 Cons. St. sez. VI, 2 luglio 2002 n. 5110.

44 Cons. St., sez. IV, 24 marzo 1998, n.498; Cons. St., sez. VI, 3 maggio 2002, n.2366;

45 Cons. St., ad. plen., 4 febbraio 1997, n. 5.

46 Cons. St., sez. IV, 24 marzo 1998, n. 498; Cons. St., sez. VI, 3 maggio 2002, n. 2366.

47 Con specifico riferimento all’esercizio del diritto di accesso da parte dei datori di lavoro alle dichiarazioni rese dai lavoratori, agli ispettori dell’INPS nel corso di un accertamento, con riguardo alle disposizioni richiamate dal regolamento di tale istituto, si vedano le sentenze seguenti che pervengono tutte all’accoglimento della richiesta di accesso, con conseguente disapplicazione delle disposizioni regolamentari addotte a sostegno del diniego: Tar Basilicata, 19 luglio 2001, n.627; Tar Basilicata, 14 novembre 2002, n.797; Tar Basilicata, 16 novembre 2002, n. 804; Cons. St., sez VI, 3 maggio 2002, n. 2366;

48 Tar Veneto, Sez. III, 27 marzo 2003 n. 2760

49 Cons. St., sez. IV, n. 1251; Cons. St., sez. IV, 11 gennaio 1994, n.21, secondo cui “La riservatezza non può essere assicurata con riferimento alla redazione degli elaborati destinati, per loro natura, al confronto con quelli di altri candidati, in un contesto di competizione concorsuale, che non si riduce al rapporto tra il candidato e l’Amministrazione ma coinvolge anche gli altri candidati in un necessario giudizio di relazione”.

50 Cons. St., sez. VI, 25 novembre 1994, n. 1715.

51 Cons. St., sez. VI, 13 settembre 1996, n.1221.

52 Cons. St. sez. VI, 25 novembre 1994, n. 1715; Cons. St. sez. IV, 31 ottobre 1997 n. 1249; Id., sez. VI, 24 novembre 2000 n. 6246.

53 Cons. St., sez. IV, 13 gennaio 1995, n.5.

54 Tar Lombardia, Milano, n. 51771997.

55 Si vedano per esempio i regolamenti : dell’INAIL, Ministero del Lavoro e della Previdenza sociale; mentre il Ministero delle Finanze li sottrae all’accesso fino all’approvazione della graduatoria; l’INPDAP, nel vecchio regolamento come l’Inps li sottraeva all’accesso, ora nel nuovo li elenca fra gli atti il cui accesso è differito, tuttavia fa salva la possibilità di visione per il solo soggetto interessato al proprio elaborato.

56 Si veda: Tar Lazio, Sez. III, 4 luglio 2002 n. 6127 e Tar Lazio, Sez. III, 28 giugno 2002 n. 6029.

57 Nel caso del Regolamento di accesso agli atti dell’INPDAP dal suo esame si è riscontrato che il contenuto e la struttura sono in gran parte coincidenti con il Regolamento INPS.

58 Interessante è a tal proposito quanto previsto dal Decreto del Ministero delle Finanze n. 603 del 29 ottobre 1996, in base al quale: “Almeno ogni due anni dalla data di entrata in vigore…, l’amministrazione verifica la congruità delle categorie dei documenti sottratte all’accesso individuate dal presente regolamento, nonché lo stato di attuazione della normativa emanata e apporta le integrazioni e modificazioni ritenute necessarie. Altrettanto interessante è la tecnica usata dal Ministero del lavoro e della previdenza sociale che, per risolvere dubbi interpretativi proposti dalle Direzioni Regionali ed adeguarsi alle ultime pronunce giurisprudenziali, emana delle circolari esplicative, come quella n.22/1999 del 19 marzo 1999, prot. N. 379.