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domenica 16 maggio 2004
La problematica della legittimazione processuale passiva del Ministero dell’Economia e delle Finanze nei procedimenti giurisdizionali di accertamento degli status di invalidità del dott. Marco Dibitonto
Non è affatto agevole isolare elementi di sistematicità nella disciplina normativa dedicata al procedimento ( "amministrativo" e giurisdizionale) strumentale al riconoscimento di prestazioni assistenziali per gli invalidi civili , così come non è affatto giustificabile che in una materia così vicina ad esigenze elementari di soggetti per definizione debolissimi e costituzionalmente protetta (art. 38 Cost.) il giurista o l operatore siano costretti ad esercitarsi in complessi percorsi ermeneutici, certamente defatiganti e notevolmente sovradimensionati rispetto al merito della controversia regolata.
Nella realtà giurisprudenziale locale, frequentemente l Avvocatura dello Stato per conto del Ministero dell Economia e delle Finanze solleva, nei giudizi di primo grado avanti ai Giudici del Lavoro, nelle proprie memorie di costituzione in giudizio,il proprio difetto di legittimazione passiva. A Foggia, l orientamento giurisprudenziale non accoglie quasi mai, salvo taluni casi, tali eccezioni di difetto processuale.
Pertanto, numerosi sono i processi d appello avviati dall Avvocatura dello Stato contro i nostri assistiti invalidi, per difetto di legittimazione processuale passiva.
Difatti,l Avvocatura solleva avanti al Giudice del Riesame l eccezione di difetto processuale dal lato passivo nei procedimenti in materia di assistenza e previdenza sociale.
Nelle nostre memorie di costituzione e difesa in appello sosteniamo fortemente una tesi opposta a quella dell Avvocatura con la quale sosteniamo la legittimazione processuale passiva del Ministero dell Economia e delle Finanze, nei giudizi aventi per oggetto l accertamento degli status di invalidità.
D altra parte, sostiene sempre l appellante, Avvocatura dello Stato,rifacendosi alle ultime pronunce della Corte di Cassazione (sent. n. 11475 e 12681/02), mancherebbe anche l interesse ad agire ex art. 100 c.p.c. per le domande di mero accertamento dello status di invalidità civile, dovendosi accertare una semplice situazione di fatto.
Elaborare una ricostruzione sistematica soddisfacente non è operazione semplice, anche se, con un po di buona volontà (quanto sempre è richiesta a chi si ostini a cercare di organizzare gli istituti del nostro diritto previdenziale) , possono isolarsi alcuni punti fermi dai quali muovere, se non per conferire razionalità, quantomeno per offrire una sistemazione accettabile che non collida con le regole generali del processo e che, almeno, sia rispettosa dei pochi principi che possiamo ritenere sufficientemente condivisi.
Va, in primo luogo, chiarito che i rapporti che si instaurano fra il cittadino richiedente a la Pubblica amministrazione cui è affidato il compito di esaminare l istanza e determinarsi per l attribuzione della prestazione ( o per il suo mantenimento) non è un rapporto di diritto amministrativo.
Che si tratti di diritti soggettivi e che l attività del soggetto pubblico sia una attività di mera certazione ( cioè di ricognizione valutativa dei presupposti voluti dalla legge senza alcun margine di discrezionalità) è stato affermato per le prestazioni previdenziali a carico dell Inps e dell Inail ( da ultimo v. Cass. 18.8.1999, n. 8713) e che tale definizione debba valere anche per le prestazioni di invalidità civile si legge nelle recenti sentenze della S.C. n. 912 del 17.12.1999 e, specificamente in tema di iscrizione nelle liste di collocamento, nella n. 911, pari data.
Questo ci consente di tenere per ferma un altra utile affermazione e cioè che i giudizi di cui ci occupiamo non sono giudizi di impugnazione di atti amministrativi, bensì giudizi diretti ad accertare la sussistenza di un diritto soggettivo pieno. Non rileva , dunque, la valutazione di legittimità dell atto, ma la sola verifica dei presupposti medico-legali ( o reddituali quando richiesti) previsti dalla legge.
Pacifica, allora, la giurisdizione del giudice ordinario e segnatamente del giudice monocratico del lavoro, in coerenza con il principio più su affermato, la legittimazione passiva, nel giudizio di diritti soggettivi, dovrebbe appartenere al soggetto cui la legge demanda l attività costitutiva del beneficio, previa la certazione dei presupposti. Così ,in buona sostanza, occorrerebbe solo domandarsi, se si richiede una certa prestazione, chi sia il soggetto che la debba attribuire e questo ovviamente sarà il legittimato passivo.
Ciò premesso, è indubbio che il procedimento giudiziario susseguente al procedimento amministrativo, essendo stato chiesto l accertamento dello status di invalido civile, non può non avere come contraddittore l autorità amministrativa che non aveva riconosciuto tale status essendo essa titolare del rapporto sostanziale controverso.
La circostanza che il d.lgs. 112/98 non prevede espressamente la legittimazione passiva del Ministero dell Economia e delle Finanze nei giudizi di accertamento dello status di invalido civile, non significa che detta legittimazione sia venuta meno.
Infatti, il d.lgs. citato nulla ha cambiato rispetto a quanto già in precedenza statuito, essendosi semplicemente limitato a trasferire le competenze concessorie dal Ministero dell Interno all I.N.P.S. e/o alle Regioni, confermando per il resto la precedente normativa dettata nel rispetto del principio della separazione tra la fase dell accertamento sanitario e quella della concessione dei benefici economici, di cui all art. 11 L. 537/93 e all art. 3, 3 co. L. 335/95, che a sua volta richiama la disciplina contenuta nel D.P.R. 698/94.
Di conseguenza, l art. 130, che si intitola "trasferimenti di competenze relative agli invalidi civili", nulla poteva disporre in merito ai provvedimenti e procedimenti giudiziari di accertamento degli status di invalido civile, atteso che le modifiche alla precedente normativa, da esso introdotte, riguardano solo ed esclusivamente la concessione dei benefici economici.
Per quanto concerne poi l interesse ad agire nei procedimenti per l accertamento dello status di invalido civile, si ritiene che esso sussista, perché da detto accertamento per il cittadino discendono non solo benefici economici, come pensione, indennità ed assegno, ma anche la possibilità di realizzare altri diritti, anche in tempi diversi, come l iscrizione negli elenchi di collocamento obbligatorio, esenzione dai ticket sanitari, fruizione di provvidenze per l addestramento e la qualificazione professionale, congedo per cure etc…
Invero, se non fosse possibile l azione di accertamento dello status di invalido civile, ma solo quella di accertamento di diritti nei confronti dei soggetti concedenti, si avrebbe un giudizio con una pluralità di parti convenute tutte interessate a contraddire sul
la stessa causa petendi (status di invalido civile), oppure una pluralità di giudizi, nel caso in cui alcuni diritti non maturano contestualmente agli altri ma in tempi diversi oppure sono disconosciuti , in sede amministrativa,in tempi diversi.
E ciò sarebbe in contrasto con lo spirito dell art. 38 della Costituzione.
Invero, con la sentenza a S.U. n. 483/00, la Corte di Cassazione chiaramente riconosce l esistenza dell interesse ad agire nei giudizi di che trattasi in base ai principi generali del diritto processuale, indipendentemente dalla previsione normativa contenuta nel D.P.R. 968/94.
Va ricordato, da ultimo, il decreto-legge allegato alla legge Finanziaria n. 269 del 2003, recentemente convertito in legge. Difatti, dal testo normativo da ultimo citato (art. 42) si evince il ruolo processuale passivo del Ministero in questione nei giudizi di cui detto, nella parte in cui viene affermato che "gli atti introduttivi dei procedimenti giurisdizionali concernenti l invalidità civile, la cecità civile, il sordomutismo, l handicap e la disabilità ai fini del collocamento obbligatorio al lavoro, devono essere notificati anche al Ministero dell economia e delle Finanze" e laddove viene statuito che “nei predetti giudizi il Ministero dell’economia e delle finanze è litisconsorte necessario ai sensi dell’articolo 102 del codice di procedura civile e può essere difeso, oltre che dall’Avvocatura dello Stato, da propri funzionari ovvero, in base ad apposite convenzioni stipulate con l INPS e con l INAIL, senza oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica, da avvocati dipendenti da questi enti.
Tutto ciò premesso, va indubbiamente affermata sempre la legittimazione processuale passiva del Ministero dell Economia e delle Finanze nei procedimenti giurisdizionali relativi all accertamento degli status di invalidità.
Nella realtà giurisprudenziale locale, frequentemente l Avvocatura dello Stato per conto del Ministero dell Economia e delle Finanze solleva, nei giudizi di primo grado avanti ai Giudici del Lavoro, nelle proprie memorie di costituzione in giudizio,il proprio difetto di legittimazione passiva. A Foggia, l orientamento giurisprudenziale non accoglie quasi mai, salvo taluni casi, tali eccezioni di difetto processuale.
Pertanto, numerosi sono i processi d appello avviati dall Avvocatura dello Stato contro i nostri assistiti invalidi, per difetto di legittimazione processuale passiva.
Difatti,l Avvocatura solleva avanti al Giudice del Riesame l eccezione di difetto processuale dal lato passivo nei procedimenti in materia di assistenza e previdenza sociale.
Nelle nostre memorie di costituzione e difesa in appello sosteniamo fortemente una tesi opposta a quella dell Avvocatura con la quale sosteniamo la legittimazione processuale passiva del Ministero dell Economia e delle Finanze, nei giudizi aventi per oggetto l accertamento degli status di invalidità.
D altra parte, sostiene sempre l appellante, Avvocatura dello Stato,rifacendosi alle ultime pronunce della Corte di Cassazione (sent. n. 11475 e 12681/02), mancherebbe anche l interesse ad agire ex art. 100 c.p.c. per le domande di mero accertamento dello status di invalidità civile, dovendosi accertare una semplice situazione di fatto.
Elaborare una ricostruzione sistematica soddisfacente non è operazione semplice, anche se, con un po di buona volontà (quanto sempre è richiesta a chi si ostini a cercare di organizzare gli istituti del nostro diritto previdenziale) , possono isolarsi alcuni punti fermi dai quali muovere, se non per conferire razionalità, quantomeno per offrire una sistemazione accettabile che non collida con le regole generali del processo e che, almeno, sia rispettosa dei pochi principi che possiamo ritenere sufficientemente condivisi.
Va, in primo luogo, chiarito che i rapporti che si instaurano fra il cittadino richiedente a la Pubblica amministrazione cui è affidato il compito di esaminare l istanza e determinarsi per l attribuzione della prestazione ( o per il suo mantenimento) non è un rapporto di diritto amministrativo.
Che si tratti di diritti soggettivi e che l attività del soggetto pubblico sia una attività di mera certazione ( cioè di ricognizione valutativa dei presupposti voluti dalla legge senza alcun margine di discrezionalità) è stato affermato per le prestazioni previdenziali a carico dell Inps e dell Inail ( da ultimo v. Cass. 18.8.1999, n. 8713) e che tale definizione debba valere anche per le prestazioni di invalidità civile si legge nelle recenti sentenze della S.C. n. 912 del 17.12.1999 e, specificamente in tema di iscrizione nelle liste di collocamento, nella n. 911, pari data.
Questo ci consente di tenere per ferma un altra utile affermazione e cioè che i giudizi di cui ci occupiamo non sono giudizi di impugnazione di atti amministrativi, bensì giudizi diretti ad accertare la sussistenza di un diritto soggettivo pieno. Non rileva , dunque, la valutazione di legittimità dell atto, ma la sola verifica dei presupposti medico-legali ( o reddituali quando richiesti) previsti dalla legge.
Pacifica, allora, la giurisdizione del giudice ordinario e segnatamente del giudice monocratico del lavoro, in coerenza con il principio più su affermato, la legittimazione passiva, nel giudizio di diritti soggettivi, dovrebbe appartenere al soggetto cui la legge demanda l attività costitutiva del beneficio, previa la certazione dei presupposti. Così ,in buona sostanza, occorrerebbe solo domandarsi, se si richiede una certa prestazione, chi sia il soggetto che la debba attribuire e questo ovviamente sarà il legittimato passivo.
Ciò premesso, è indubbio che il procedimento giudiziario susseguente al procedimento amministrativo, essendo stato chiesto l accertamento dello status di invalido civile, non può non avere come contraddittore l autorità amministrativa che non aveva riconosciuto tale status essendo essa titolare del rapporto sostanziale controverso.
La circostanza che il d.lgs. 112/98 non prevede espressamente la legittimazione passiva del Ministero dell Economia e delle Finanze nei giudizi di accertamento dello status di invalido civile, non significa che detta legittimazione sia venuta meno.
Infatti, il d.lgs. citato nulla ha cambiato rispetto a quanto già in precedenza statuito, essendosi semplicemente limitato a trasferire le competenze concessorie dal Ministero dell Interno all I.N.P.S. e/o alle Regioni, confermando per il resto la precedente normativa dettata nel rispetto del principio della separazione tra la fase dell accertamento sanitario e quella della concessione dei benefici economici, di cui all art. 11 L. 537/93 e all art. 3, 3 co. L. 335/95, che a sua volta richiama la disciplina contenuta nel D.P.R. 698/94.
Di conseguenza, l art. 130, che si intitola "trasferimenti di competenze relative agli invalidi civili", nulla poteva disporre in merito ai provvedimenti e procedimenti giudiziari di accertamento degli status di invalido civile, atteso che le modifiche alla precedente normativa, da esso introdotte, riguardano solo ed esclusivamente la concessione dei benefici economici.
Per quanto concerne poi l interesse ad agire nei procedimenti per l accertamento dello status di invalido civile, si ritiene che esso sussista, perché da detto accertamento per il cittadino discendono non solo benefici economici, come pensione, indennità ed assegno, ma anche la possibilità di realizzare altri diritti, anche in tempi diversi, come l iscrizione negli elenchi di collocamento obbligatorio, esenzione dai ticket sanitari, fruizione di provvidenze per l addestramento e la qualificazione professionale, congedo per cure etc…
Invero, se non fosse possibile l azione di accertamento dello status di invalido civile, ma solo quella di accertamento di diritti nei confronti dei soggetti concedenti, si avrebbe un giudizio con una pluralità di parti convenute tutte interessate a contraddire sul
la stessa causa petendi (status di invalido civile), oppure una pluralità di giudizi, nel caso in cui alcuni diritti non maturano contestualmente agli altri ma in tempi diversi oppure sono disconosciuti , in sede amministrativa,in tempi diversi.
E ciò sarebbe in contrasto con lo spirito dell art. 38 della Costituzione.
Invero, con la sentenza a S.U. n. 483/00, la Corte di Cassazione chiaramente riconosce l esistenza dell interesse ad agire nei giudizi di che trattasi in base ai principi generali del diritto processuale, indipendentemente dalla previsione normativa contenuta nel D.P.R. 968/94.
Va ricordato, da ultimo, il decreto-legge allegato alla legge Finanziaria n. 269 del 2003, recentemente convertito in legge. Difatti, dal testo normativo da ultimo citato (art. 42) si evince il ruolo processuale passivo del Ministero in questione nei giudizi di cui detto, nella parte in cui viene affermato che "gli atti introduttivi dei procedimenti giurisdizionali concernenti l invalidità civile, la cecità civile, il sordomutismo, l handicap e la disabilità ai fini del collocamento obbligatorio al lavoro, devono essere notificati anche al Ministero dell economia e delle Finanze" e laddove viene statuito che “nei predetti giudizi il Ministero dell’economia e delle finanze è litisconsorte necessario ai sensi dell’articolo 102 del codice di procedura civile e può essere difeso, oltre che dall’Avvocatura dello Stato, da propri funzionari ovvero, in base ad apposite convenzioni stipulate con l INPS e con l INAIL, senza oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica, da avvocati dipendenti da questi enti.
Tutto ciò premesso, va indubbiamente affermata sempre la legittimazione processuale passiva del Ministero dell Economia e delle Finanze nei procedimenti giurisdizionali relativi all accertamento degli status di invalidità.