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martedì 5 ottobre 2004
PUBBLICO IMPIEGO PRIVATIZZATO E RICORSO STRAORDINARIO AL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
del dott. Luca Busico
La privatizzazione del pubblico impiego, avviata con la L. n. 421/1992 e definitivamente attuata con i DD.lgs. nn. 80/1998 e 387/1998, ha posto il problema dell’ammissibilità del rimedio del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica (1) nei confronti degli atti di gestione del personale adottati dalle amministrazioni pubbliche. Tali atti, secondo l’opinione prevalente della giurisprudenza (2) e della dottrina (3), hanno la natura privatistica di atti negoziali, mentre il ricorso straordinario in base all’art.8 del D.pr. n. 1199/1971 è proponibile avverso atti amministrativi definitivi.
Il Consiglio di Stato con il parere dell’Adunanza Generale n. 9 del 10 giugno 1999 (4) ha sostenuto l’esperibilità del rimedio sulla base delle seguenti argomentazioni:
1) in sede straordinaria l’organo consultivo può giudicare del rapporto direttamente o passando attraverso il silenzio rifiuto, anche in assenza di un atto amministrativo;
2) la natura formalmente privata degli atti di gestione del rapporto di lavoro non può far dimenticare la circostanza che tali atti sono comunque riconducibili ad un’autorità pubblica, che, in quanto tale, è sempre tenuta alla tutela di specifici interessi pubblici;
3) la natura solo soggettivamente amministrativa di un atto, quale un atto di diritto privato inerente la gestione del rapporto di lavoro, non ne preclude l’impugnazione mediante ricorso straordinario, che è un rimedio di carattere generale esperibile in tutti i casi in cui ciò non sia escluso dalla legge o non sia incompatibile con il sistema;
4) la devoluzione al giudice del lavoro del lavoro di tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni non ha carattere di specialità e ne consegue che trova applicazione anche in questo campo il consolidato principio della concorrenza fra ricorso al giudice ordinario e ricorso straordinario, salvo ipotesi particolari, quali la materia dei comportamenti antisindacali della P.A..
L’indirizzo dell’Adunanza Generale, successivamente ribadito in diverse occasioni dalle sezioni consultive (5), ha ricevuto numerose critiche da parte della dottrina (6), che ha evidenziato anzitutto l’indirizzo giurisprudenziale del giudice di legittimità citato in precedenza, che qualifica in termini negoziali le determinazioni datoriali delle amministrazioni pubbliche. Inoltre è stato posto l’accento sulle incongruenze e difficoltà derivanti dal fatto che il ricorso straordinario non è alternativo ma concorrente con il giudizio innanzi al giudice ordinario, viste le differenti tecniche e forme di tutela tra una sede, caratterizzata dalla logica del rapporto e da censure tipiche della patologia negoziale, e l’altra, caratterizzata dal controllo sul corretto esercizio del potere pubblico e da censure tipicamente provvedimentali.
NOTE
1) sul ricorso straordinario cfr., tra i numerosi contributi: BACHELET, Ricorso straordinario al capo dello Stato e garanzia giurisdizionale, in Rivista trimestrale di diritto pubblico 1959,75; CANTUCCI, La permanenza del ricorso straordinario dopo le recenti riforme, in Studi in onore di E. Guicciardi, Padova 1975; LIGNANI, Il ricorso straordinario tra diritto e equità, in Foro amministrativo 1980,534; GALLO, Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica tra presente e futuro, in Foro italiano 1987,I,678; GIOVANNINI, Il ricorso straordinario come strumento alternativo alla giurisdizione amministrativa: il difficile percorso di un rimedio efficace, in Diritto amministrativo 2000,65.
2) cfr. Cass., Sez. Un., 7 novembre 2000 n. 1154, in Giustizia civile 2001,I,257; Cass., Sez. Un., 22 marzo 2001 n. 128, ivi,1975, Giornale di diritto amministrativo 2002,275 con nota di SGARBI; Cass., Sez. Un., 11 giugno 2001 n. 7859, in Giustizia Civile 2001,I,2523, Foro italiano 2002,I,2968 con nota di D’AURIA, Giurisprudenza italiana 2002,I,616; Cass., Sez. Un., 22 luglio 2002 n. 10724, in Giustizia civile 2002,I,3332; Cass., Sez. Lav., 19 marzo 2004 n. 5565, ivi,2004,I,1849.
3) cfr. LISO, La più recente giurisprudenza sul lavoro pubblico. Spunti critici, in Argomenti di diritto del lavoro 1998,204; D’ANTONA, Contratto collettivo, sindacati e processo del lavoro dopo la seconda privatizzazione del pubblico impiego (osservazioni sui d.lg. n. 396 del 1997, n. 80 del 1998 e n. 387 del 1998), in Foro italiano 1999,I,621; VIANELLO, Gli interessi legittimi nel pubblico impiego privatizzato, in Il lavoro nella giurisprudenza 1999,838; CARINCI, Gli atti di gestione del rapporto di lavoro pubblico privatizzato sono atti privatistici, non amministrativi, in Rivista italiana di diritto del lavoro 2000,II,655; TRAVI, La giurisdizione civile nelle controversie di lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, in Diritto processuale amministrativo 2000,305; POTI, Atti di gestione del personale e responsabilità penale dei dipendenti pubblici, in Il lavoro nelle P.A. 2000,947;TENORE, Devoluzione al giudice ordinario del contenzioso sul pubblico impiego, in NOVIELLO-SORDI-APICELLA-TENORE, Le nuove controversie sul pubblico impiego privatizzato e gli uffici del contenzioso, II ed., Giuffrè 2001,84.
4) in Foro amministrativo 1999,I,2160 con nota di TENORE e APICELLA, Giustizia civile 1999,I,3167. Il parere è stato commentato da CORPACI, Controversie in materia di pubblico impiego e ricorso straordinario al Presidente della Repubblica: il Consiglio di Stato alla riconquista del terreno perduto, in Il lavoro nelle P.A. 2000,461.
5) cfr.: Cons. St., Comm. Spec. pubbl. imp., 5 febbraio 2001 n. 471, in Giustizia civile 2002,I,2024; Cons. St., Sez. I, 20 febbraio 2002 n. 117, in Consiglio di Stato 2002,I,1448; Cons. St., Sez. II, 12 marzo 2003 n. 2759, in Foro italiano 2004,III,225 con nota di TRAVI; Cons. St., Sez. III, 18 marzo 2003 n. 3298, in Foro amministrativo C.D.S. 2003,1410; Cons. St., Sez. II, 21 maggio 2003 n. 206, in Giustizia civile 2004,I,1850.
6) cfr. TENORE e APICELLA, CORPACI, citati alla nota n. 4. Favorevole all’indirizzo del Consiglio di Stato è FERA, Ricorso straordinario e tutela del lavoratore pubblico, relazione al Convegno “Giudice amministrativo e pubblico impiego”, svoltosi a Palazzo Spada in data 28 giugno 2002, in www.giustizia-amministrativa.it.