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ALLA RICERCA DI UNA NUOVA DIRIGENZA
Prof. Sergio Sabetta
Con il trasferimento delle competenze alle Regioni e alle Autonomie Locali sono esplose in questi ultimi mesi le polemiche per la pioggia di consulenze, prevalentemente a carattere gestionale, conferite dalle varie amministrazioni che secondo i dati del Ministero della Funzione Pubblica censiti ai sensi dell’art. 53 del D. Lgs. n. 165/01, limitatamente peraltro al 2003, sarebbero stati circa 200.000.
Emerge chiaramente, a parte i casi più o meno sospetti, la necessità di una formazione mirata tesa a costruire una classe dirigente amministrativa, la quale non sia né clientelare pertanto potenzialmente piegata, né presa di peso dal settore privato come da alcuni prospettato, essendo le problematiche tra settore pubblico e privato non del tutto coincidenti, in altre parole esiste un problema di governance come sottolineato recentemente con eccezione più ampia dallo stesso presidente della Confindustria intervenendo sul Dpef alle Commissioni Bilancio di Camera e Senato. Né appare coerente con il fine ultimo di creare una dirigenza più solida e quindi professionale la stabilizzazione nei ruoli della P.A. degli incarichi dirigenziali a tempo nati per immettere provvisoriamente nuove esperienze e professionalità dal privato al fine di riplasmare strutture ormai irrigidite.
La selezione di cui al D. Lgs.vo n. 165/01 e successive modifiche fino al recente D.L. n. 115/05 dovrebbe avvenire prevalentemente solo a seguito del passaggio attraverso Istituti educativi superiori o consolidate istituzioni pubbliche, le quali in determinati periodi storici sono state sostituite da organizzazioni privatistiche (es. IRI) o di partito se non sindacale, modello attualmente seguito in Cina, che attraverso una lunga formazione a tempo pieno portino alla assimilazione di principi, regole tecniche e cultura per la creazione non solo di singole capacità ma bensì di un tessuto omogeneo, ordito per i successivi disegni amministrativi, quali osmosi tra Istituzioni e Scuole superiori. Rientra in questa visione qualitativa la recente Direttiva n. 2/2005 del Dipartimento della Funzione Pubblica sui tirocini formativi e di orientamento rivolta agli studenti delle scuole di specializzazione e di perfezionamento degli Atenei, nonché dei dottorati di ricerca, che appare tuttavia in contrasto con le proposte di incardinamento in ruolo degli incarichi dirigenziali temporanei senza selezione, avanzati da più parti.
Il riferimento non è solo alle ben note esperienze delle grandi università di matrice anglosassone quali Oxford, Yale, Harvard, MIT, Cambridge, London School of Economics nonché alla loro sinergia con le strutture federali / statali o dei Grandi Corpi nati dall’ENA e dai Politecnici francesi che fanno desiderare ai francesi quella nobiltà dello Stato garante della continuità e dell’orgoglio nazionale non certamente compromesso dai problemi delle banlieu, ma anche ai casi meno noti dei Generalkriegs Kommissariat e dei Steurkommissar ( commissari locali) le cui funzioni similari alle Intendens francesi, ma con una particolare matrice militare di finanziamento dell’esercito, diedero vita alla burocrazia prussiana e influirono successivamente nell’800 con la creazione del secondo impero sull’intera burocrazia tedesca.
Nei casi più recenti basta pensare alla funzione svolta dalla Bundesbank nella rinascita tedesca del secondo dopoguerra e al forte influsso esercitato da questa sulla BCE.
Ancora più recenti sono i casi del Ministero dell’Economia giapponese e l’attuale crescita esponenziale cinese anche attraverso il sostegno mirato alla rete degli Istituti Superiori di cultura.
Preoccupano, pertanto, le recenti polemiche verso la Banca d’Italia già in un delicato passaggio di ruolo con la creazione della moneta unica con conseguenze piuttosto pesanti sulla credibilità del sistema Paese e sui costi della sua tenuta finanziaria, considerando le varie crisi che stanno scuotendo gli istituti pubblici esistenti in Italia di respiro nazionale.
La burocrazia ha una eccezione negativa come elemento che si autoalimenta, ma intende anche qualcosa di stabile da non doversi interpretare come staticità bensì come equilibrio, certezza e ammortizzatore tra spinte opposte fornita di una etica necessaria alla sua duplice delicata funzione di arbitro delle regole e stanza di compensazione, ossia la differenza che in tedesco vi è tra Burokratismus e Burokratie. Accanto alle funzioni “dissuasiva” e “legittimante del potere” propria della teoria classica weberiana, vi sono le più recenti funzioni “redistributive” del welfare e di “comunicazione dei valori”.
La politica a sua volta non è altro che, in termini semplicistici, competizione per l’acquisizione di risorse attraverso il voto, quindi la si può intendere divisa in due parti una prevalente rivolta alla lotta elettorale con le conseguenti promesse di distribuzioni di risorse ed una successiva di distribuzione delle stesse in parte vincolate per legge e dalle precedenti gestioni, in parte libere per i vari fini.
In questo sistema al fine di superare l’apatia e il parassitismo burocratico che si erano creati in questi ultimi decenni e che avevano dato luogo a una “feudalizzazione”, anche per un suo uso improprio di ammortizzatore sociale, si sono introdotti elementi privatistici tra cui l’istituto dello “spoil system” (art. 3- L. n. 145/02), al fine di rendere controllabile l’apparato con schemi più flessibili orientati alle prestazioni secondo programmi indicati dal potere politico.
Dobbiamo tuttavia considerare la matrice anglosassone e in particolare americana del sistema che si viene ad inserire in reali alternanze, con un naturale collegamento pubblico/privato, controllato da una autorevole libera stampa e fondato su grandi Istituzioni in equilibrio fra loro, il tutto inserito in un tessuto culturale e sociale intriso di valori differenti dai nostri e influenzato dalla cultura dei grandi spazi.
Lo “spoil system” introdotto inizialmente nel 1829 dal Presidente A Jackson, quando l’amministrazione contava solo 20.000 dipendenti, fu sostanzialmente rimosso nel 1883 con il Pendleton Civil Service Reform Act quando l’amministrazione federale, avendo raggiunto i 132.000 dipendenti, presentava diffusi casi di corruzioni e scandali. Attualmente la sua applicazione è limitata alle sole alte cariche nelle gerarchie amministrative ed è oggetto di ampie discussioni sui suoi limiti.
Una applicazione estesa e male gestita di tale istituto nelle nostre latitudini può favorire la nascita di una dirigenza in cerca di sicurezza e prebende che mantiene in parte gli stessi difetti già osservati da S. Cassese nel suo saggio “Il sistema amministrativo italiano”, ulteriormente rafforzata in queste posizioni dal conferimento di incarichi ai sensi del comma 6, dell’art. 3, senza serenità di operare; si tratta di una dirigenza che aggiunge ai difetti evidenziati la facile controllabilità dal potere politico a fini distributivi, ma con una visione a breve respiro e non depositaria della necessità storica di progetti da sostenersi in lunghi lassi di tempo. Oltre alla qualità viene a mancare il sub-strato di appoggio di una fascia direttiva o quadri, promessa ma mai realizzata, validamente selezionata e preparata che costituisca l’humus di continuità nel tempo.
Questo ancor più oggi in cui vi è una forte competizione internazionale per la quale risulta fondamentale l’appoggio alle imprese dell’amministrazione pubblica, senza tuttavia che si possa ridurre il tutto ad un mero finanziamento a fondo perduto vista la progressiva riduzione di risorse a disposizione e i limiti esistenti. E’ opportuno pertanto sottolineare la complessità gestionale di una organizzazione articolata quale la P.A. e le difficoltà che un buon management deve affrontare per una reale gestione autonoma, anche in presenza dei vincoli di legge esistenti, considerando che la privatizzazione comporta non una semplificazione gestionale nei rapporti esterni, ma anzi una maggiore complessità basti pensare alle problematiche emerse nel project financing o negli strumenti di finanza innovativa per cui i vantaggi possono essere più per i singoli interessi privati forti coinvolti nelle operazioni che per la P.A. e quindi per la collettività nel complesso, questo indipendentemente da qualsiasi ipotesi di accordi truffaldini ma per sola incapacità gestionale.
Dobbiamo considerare la delicatezza della funzione se solo si pensi alla necessità di contemperare la gestione di un’organizzazione efficiente ai fini del sostegno all’economia nazionale, anche in termini di coesione del sistema, con la teoria economica della burocrazia di W. A. Niskanen in cui l’espansione della struttura amministrativa pubblica genera diseconomie di scala per una massimizzazione delle utilità costituite da retribuzione, sicurezza del posto, carriera, prestigio e potere, con la conseguente utilità di concentrarsi nella produzione di beni e servizi dove massimo è il budget possibile, considerando peraltro che esistono situazioni di monopolio non superabili con relativa domanda inelastica. Si otterrà che a fronte di una inefficienza allocativa con produzione in eccesso si affiancherà una produzione a costi superiori, pertanto appare evidente la necessità di avere una dirigenza altamente professionale non frutto di interventi strettamente politici, considerando le difficoltà di equilibrio fra i molteplici interessi in cui agisce.
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