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Misure urgenti per il contrasto del lavoro nero e per la promozione della sicurezza nei luoghi di lavoro.
Il provvedimento di sospensione dei lavori nell’ambito dei cantieri edili.
di Luigi Damiano
Responsabile del Servizio Ispezione del Lavoro presso la Direzione provinciale del lavoro di Perugia
Le seguenti considerazioni sono frutto esclusivo del pensiero dell’autore e non hanno carattere in alcun modo impegnativo per l’Amministrazione di appartenenza
Premessa
L’art. 36 bis della Legge n° 248/2006 nel suo incipit enuncia un concetto normativamente abbastanza nuovo ma che trova riscontro soprattutto nella consapevolezza di quegli operatori che di frequente si trovano ad analizzare i fenomeni patologici collegati alle realtà produttive, consistenti nell’abbraccio stretto e inscindibile tra la “sicurezza dei lavoratori” e la “regolarità” del rapporto di lavoro, in settori a marcato rischio quali l’edilizia.
Per il personale ispettivo che concretamente opera sul campo non è infatti infrequente accertare che il datore di lavoro che tendenzialmente non è incline al rispetto della normativa sulla sicurezza, è altrettanto riottoso nel rispetto delle disposizioni poste a tutela dei lavoratori in materia di regolarità del rapporto di lavoro. Tant’è che, realisticamente, il lavoratore “in nero” oltre a non essere registrato nei libri obbligatori e a non fruire di diritti, di prestazioni previdenziali o di ammortizzatori sociali (indennità di malattia, indennità di maternità, CIG, indennità di mobilità, indennità di disoccupazione, versamenti contributivi, diritto alla conservazione del posto di lavoro ecc.), è privato anche di una serie di istituti giuridici posti a tutela della sua sicurezza fisica quali, ad esempio, gli accertamenti sanitari preventivi e periodici, la formazione e l’informazione in materia di sicurezza e prevenzione, la dotazione di dispositivi di protezione individuale.
E’ legittimo quindi ritenere l’esistenza di un doppio concetto di tutela del lavoratore che può così delinearsi:
“sicurezza front – line” che è quella da realizzare direttamente sul posto di lavoro attraverso l’attuazione di azioni di sistema, che vedono il lavoratore come destinatario diretto delle tutele anche da un punto di vista fisico-prevenzionale che in alcuni settori (edilizia, agricoltura, metalmeccanica pesante) registrano, ad oggi, uno scarso ossequio;
“sicurezza di lungo periodo” che è invece intimamente connaturata alla regolarità del rapporto di lavoro e che consiste in una rete di tutele a favore e a garanzia del lavoratore da attivare quando gli eventi lo richiedano (indennità di malattia, risarcimento del danno derivante da infortunio sul lavoro, riconoscimento di invalidità sul lavoro ecc.) oppure al termine dell’attività lavorativa quando il lavoratore ha diritto alla percezione del TFR, all’erogazione della pensione.
Come sostenuto, il legislatore sembra aver accolto con favore l’intima connessione dei precetti “sicurezza/regolarità” al punto che l’articolo 36 bis della Legge n° 248/2006 testualmente recita: “Al fine di garantire la tutela della salute e la sicurezza dei lavoratori nel settore dell edilizia, nonche al fine di contrastare il fenomeno del lavoro sommerso ed irregolare ed in attesa dell adozione di un testo unico in materia di sicurezza e salute dei lavoratori…”.
Discrezionalità o obbligatorietà del provvedimento di sospensione
Lo strumento che il legislatore ha inteso porre a presidio delle due esigenze è unico - cioè il provvedimento di sospensione dei lavori nei cantieri edili – adottabile dal personale ispettivo del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale:
qualora si accerti, a carico di un’azienda, l impiego di personale non risultante dalle scritture o da altra documentazione obbligatoria, in misura pari o superiore al 20 per cento del totale dei lavoratori regolarmente occupati nel cantiere;
in caso di reiterate violazioni della disciplina in materia di superamento dei tempi di lavoro, di riposo giornaliero e settimanale.
La lettura puntuale del testo normativo in esame relativamente alla locuzione “(...) il personale ispettivo del Ministero del lavoro e della previdenza sociale (…), può adottare il provvedimento di sospensione dei lavori nell ambito dei cantieri edili (…)” ha dato luogo ad un effervescente dibattito tra i sostenitori dell’esistenza di un potere discrezionale accreditato al personale ispettivo del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale in ordine all’adozione del provvedimento di sospensione dei lavori, e i sostenitori dell’opposta tesi che postulano l’assenza di un libero apprezzamento posto in capo al personale ispettivo circa l’adozione o meno del provvedimento sospensivo.
Efficacemente taluno (cfr. G. Lezzi “L’ORDINE DI SOSPENSIONE DEI LAVORI DELL’ISPETTORE DEL LAVORO” in “La Previdenza.it” 25.8.2006) ritiene vincolata la condotta del personale ispettivo in ordine all’adozione del provvedimento amministrativo impositivo allorquando lo stesso, in forza di un accertamento tecnico dal quale – per definizione - è esclusa qualsivoglia discrezionalità, accerti l’impiego di lavoratori “in nero” in misura pari o superiore al 20 per cento della forza lavoro utilizzata dal datore di lavoro in un determinato cantiere edile, ovvero accerti le reiterate violazioni in tema di orario di lavoro.
La tesi ora esposta appare preferibile in quanto, verosimilmente, il legislatore non ha inteso conferire al singolo addetto alla vigilanza/ispettore del lavoro un così marcato potere discrezionale in ordine all’adozione di un provvedimento che può avere, invece, ripercussioni significative sull’impresa e sull’esercizio del diritto di impresa.
Se così non fosse, dal punto di vista pratico potrebbero realizzarsi disomogeneità operative con conseguenti (onerose) disparità a carico di una pluralità di aziende a fronte delle medesime irregolarità commesse mentre potrebbero configurarsi comportamenti omissivi a carico del personale ispettivo che discrezionalmente non intenda adottare il provvedimento di sospensione dei lavori, allorquando lo stesso accerti comunque la sussistenza delle fattispecie espressamente previste dal legislatore (l’impiego di lavoratori “in nero” in misura pari o superiore al 20 per cento della forza lavoro utilizzata dal datore di lavoro in un determinato cantiere edile, ovvero accerti le reiterate violazioni in tema di orario di lavoro) quali presupposti per la legittima adozione del provvedimento sospensivo.
Il provvedimento sospensivo in esame finisce col configurarsi come una sanzione accessoria alle ordinarie sanzioni penali e amministrative l’applicazione delle quali è fatta salva esplicitamente dalla legge.
Con lo strumento normativo in esame il legislatore ha tracciato un iter procedurale cadenzato che, nella sua fisiologia, conduce alla revoca del provvedimento di sospensione da parte del personale ispettivo che lo ha adottato a condizione della regolarizzazione dei lavoratori non risultanti dalle scritture o da altra documentazione ovvero, nella seconda ipotesi, a condizione del ripristino delle regolari condizioni di lavoro in materia di tempi di lavoro e riposi.
Possono in concreto verificarsi situazioni nelle quali non è ontologicamente possibile procedere alla regolarizzazione dei lavoratori “in nero” – si pensi all’impiego, nella misura pari o superiore al 20 per cento del totale dei lavoratori regolarmente occupati in cantiere, di cittadini extracomunitari privi del prescritto permesso di soggiorno (nel senso della inammissibilità della regolarizzazione si è espresso il Ministero del Lavoro con la circolare n° 2/2002) – oppure quando il ripristino delle regolari condizioni di lavoro inerenti la violazione reiterata del superamento dei tempi di lavoro e riposi non sia tecnicamente e materialmente realizzabile in forza proprio del provvedimento di sospensione dei lavori – si pensi ad esempio ad un’azienda di modeste dimensioni che opera esclusivamente nel cantiere presso il quale il personale ispettivo ha accertato la violazione della normativa in materia di orario di lavoro e, quindi, il rispetto del contenuto prescrittivo del provvedimento di sospensione impedirebbe, di fatto, il ripristino delle regolari condizioni di lavoro.
In tali fattispecie l’adozione del provvedimento di sospensione dei lavori postulerebbe in re ipsa l’insuscettibilità della regolarizzazione dei lavoratori “in nero” o il ripristino delle condizioni di lavoro frustrando da un lato l’intento del legislatore che prevede la rimozione di una situazione di illegalità ad opera del trasgressore come condotta premiale posta a fondamento della revoca del provvedimento di sospensione dei lavori che, si precisa, per espressa volontà di legge non può che essere temporaneo; dall’altro lato determinerebbe una ingiustificata sospensione dell’attività lavorativa per un tempo indeterminato con evidenti risvolti critici a danno del trasgressore che, quant’anche volesse regolarizzare la propria posizione, si vedrebbe impossibilitato a farlo.
E’ in dette ipotesi che il potere/dovere di adozione del provvedimento di sospensione posto in capo al personale ispettivo viene meno. E’ in tale ottica che deve essere correttamente interpretato il dettato dell’art. 36 bis della Legge n° 248/2006 allorquando dispone che il personale ispettivo può adottare il provvedimento di sospensione.
In sostanza il personale ispettivo è tenuto ad effettuare un accertamento tecnico relativo sia alla sussistenza dei requisiti di legge ex art. 36 bis, comma 1, Legge n° 248/2006, che alla suscettibilità di regolarizzazione o ripristino da parte del contravventore: la coesistenza di entrambi i fattori è strumentale all’adozione del provvedimento di sospensione che appare, di conseguenza, obbligatoria. Laddove invece ricorra la sola sussistenza dei presupposti di legge e non anche la possibilità tecnico – logico - giuridica della rimozione delle situazioni di illegittimità che conduce alla revoca del provvedimento sospensivo, quest’ultimo non è adottabile.
Ambito di applicazione
Occorre ora stabilire l’ambito di applicazione del provvedimento di sospensione dei lavori inteso sia come individuazione del destinatario del provvedimento stesso, sia come ambito spaziale all’interno del quale la sospensione dei lavori dispiega la propria efficacia. Appare, in primis, fuori di ogni ragionevole dubbio che il provvedimento debba essere imputato esclusivamente all’azienda che ha commesso la violazione accertata e non anche alle altre aziende che regolarmente operano nello stesso cantiere edile.
Inoltre all’azienda che ha commesso le violazioni di cui all’art. 36 bis comma 1 della legge 248/06 non può essere interdetta l’attività lavorativa presso altri cantieri ove, verosimilmente, non occupa lavoratori “in nero” ovvero non si siano accertate reiterate violazioni in materia di orario di lavoro. Anzi nell’ipotesi di accertate violazioni alla disciplina in materia di orario di lavoro sanzionate con l’adozione del provvedimento di sospensione, il trasgressore potrà ripristinare le regolari condizioni di lavoro solo dirottando i propri lavoratori in un altro cantiere presso il quale garantirà ad essi i prescritti tempi di lavoro, di riposo giornaliero e settimanale.
L’accertamento del ripristino delle regolari condizioni di lavoro consentirà al personale ispettivo l’adozione del provvedimento di revoca della sospensione dei lavori con riferimento al cantiere ove ha dispiegato la sua efficacia il provvedimento sospensivo.
Non è fuori luogo, infine, chiedersi se il provvedimento di sospensione dei lavori nei cantieri sia adottabile esclusivamente nei confronti delle imprese edili tout court o se, invece, lo sia anche nei confronti di aziende di settori contigui e complementari all’edilizia quando esse si trovino ad operare in cantieri edili. La risposta positiva circa l’adottabilità del provvedimento di sospensione anche nei confronti delle aziende appartenenti a questi ultimi settori si rinviene dall’applicazione dell’art.2, comma 1, lett.a. del D.Lgs. n° 494/96, letto in combinato disposto con l’allegato I allo stesso Decreto che individua le lavorazioni nei cantieri edili e cioè:
1. I lavori di costruzione, manutenzione, riparazione, demolizione, conservazione, risanamento, ristrutturazione o equipaggiamento, la trasformazione, il rinnovamento e lo smantellamento di opere fisse, permanenti o temporanee, in muratura, in cemento armato, in metallo, in legno o in altri materiali, comprese le linee elettriche e le parti strutturali degli impianti elettrici, le opere stradali, ferroviarie, idrauliche, marittime, idroelettriche e, solo per la parte che comporta lavori edili o di ingegneria civile, le opere di bonifica, di sistemazione forestale e di sterro.
2. Sono inoltre lavori di costruzione edile o di ingegneria civile gli scavi, e il montaggio e lo smontaggio di elementi prefabbricati utilizzati per la realizzazione di lavori edili o di ingegneria civile.
Legge n° 248/2006 Art. 36 bis due obiettivi: sicurezza e regolarità del rapporto di lavoro unico strumento: il provvedimento di sospensione dei lavori nei cantieri edili
OBIETTIVI
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CONTRASTO AL LAVORO TUTELA DELLA SALUTE
SOMMERSO E IRREGOLARE E SICUREZZA
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PERSONALE IRREGOLARE REITERATE VIOLAZIONI IN
PARI O SUPERIORE AL 20% MATERIA DI ORARIO DI
DEL TOTALE LAVORO
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PROVVEDIMENTO DI SOSPENSIONE NELL AMBITO DEI CANTIERI EDILI