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Corte di cassazione, sezioni unite civili, 8 marzo 2006, n. 4893
Procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche: il processo penale sospende quello disciplinare
Le modifiche apportate dalla legge 97 del 2001 (norme sul rapporto tra procedimento penale e procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche) ai rapporti tra processo disciplinare e processo penale, hanno sensibilmente innovato il previgente regime di interferenza, cosicché il pregresso orientamento giurisprudenziale, “da condividere con riferimento al previgente testo dell art. 657 c.p.p.”, va necessariamente sottoposto a revisione, per effetto della riforma apportata, in specifico, dall art. 1 della novella richiamata, applicabile ai procedimenti disciplinari in corso al momento dell’entrata in vigore (in virtù della norma transitoria dell art. 10, comma 1, della stessa legge).
La precedente disposizione stabiliva l efficacia di giudicato, nel giudizio disciplinare, della sentenza penale di assoluzione pronunciata a seguito di dibattimento «quanto all accertamento che il fatto non sussiste o che l imputato non lo ha commesso». Quella successiva - oltre ad eliminare la limitazione alla sentenza dibattimentale - ha ampliato tale efficacia, aggiungendo alle ipotesi indicate quella della assoluzione perché il fatto "non costituisce illecito penale".
Ne discende che la norma di cui alla disposizione ex art. 653 c.p.p. , nel testo modificato dalla l. 97/2001, estendendo l efficacia di giudicato nel giudizio disciplinare della sentenza penale di assoluzione, oltre alle ipotesi di assoluzione "perché il fatto non sussiste" o "perché l imputato non l ha commesso", a quella "perché il fatto non costituisce reato", comporta, ai sensi dell art. 295 c.p.c. , la sospensione del giudizio disciplinare in pendenza di quello penale, atteso che dalla definizione di quest ultimo può dipendere la decisione del primo, (ovviamente sul presupposto che l addebito disciplinare abbia ad oggetto i medesimi fatti contestati in sede penale).
Dr. Giuseppe Buffone
Corte di cassazione
Sezioni unite civili
Sentenza 8 marzo 2006, n. 4893
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
2. Pervenuta la relativa comunicazione, il 18 gennaio 2001, al Consiglio dell Ordine degli Avvocati (C.O.A.) di Roma, ed intrapreso - giusta delibera del Commissario straordinario del 23 seguente - il conseguente procedimento disciplinare a carico del professionista, lo stesso si concludeva con decisione del 12 giugno 2003, depositata col n. 52/2003 il 24 luglio successivo. Il C.O.A. dichiarava la responsabilità dell incolpato limitatamente ai capi a) e b), infliggendogli la sanzione disciplinare della radiazione dall albo.
3. Impugnava il professionista (oltre che con ricorso anteriore al deposito della decisione, definitivamente dichiarato inammissibile), con (altro) rituale ricorso, dolendosi della mancata sospensione del procedimento in attesa della definizione del processo penale; della mancata integrale acquisizione di atti ritenuti rilevanti; della violazione del principio del contraddittorio, per mancata previa audizione dell incolpato; della carenza di idonea motivazione in ordine alla affermata responsabilità disciplinare; della nullità della decisione per illegittima composizione del collegio con riguardo alla sostituzione del relatore; del mancato accoglimento dell eccezione di prescrizione; della mancata pronuncia circa la revoca del provvedimento, chiesta dopo il deposito della motivazione.
Con la decisione indicata in epigrafe, il Consiglio Nazionale Forense (C.N.F.) ha respinto l impugnativa dell avv. G.F.
4. Ricorre quest ultimo, con dieci motivi e con contestuale istanza di sospensione d esecutività della decisione, il tutto illustrato da memoria ed, all esito della discussione, da brevi osservazioni per iscritto sulle conclusioni del P.M.
Gli intimati non svolgono attività difensiva.
MOTIVI DELLA DECISIONE
5. Il professionista ricorrente muove alla decisione impugnata la censure che seguono.
1) «Prescrizione del procedimento disciplinare ai sensi dell art. 51 r.d.l. 1578/1933 (come modificato dalla l. 34/1934)»: deduce che, come emerge dalla sentenza penale frattanto intervenuta, «i fatti denunciati nei capi a) e b) del procedimento penale e nelle contestazioni disciplinari risalgono al 1994 o al massimo al 1995», con la conseguenza che il termine quinquennale stabilito per l inizio del procedimento disciplinare era ormai decorso alla data del 23 gennaio 2001, di apertura del procedimento disciplinare; tanto che anche il P.M., in sede di dibattimento davanti al C.N.F. aveva concluso per l accoglimento del motivo riguardante la prescrizione.
2) «Sopravvenienza, in data successiva, di un giudicato penale con assoluzione piena, di segno contrario al provvedimento impugnato. Necessità di applicazione dell art. 653 c.p.p.». Sollecita, per tale via, l applicazione dell art. 653 c.p.p., nel testo novellato dalla l. 97/2001, richiamando la assoluzione, in sede penale - giusta sentenza del Tribunale di Roma, intervenuta alla udienza del 19 maggio 2004 e passata in giudicato, come da certificazione apposita -, da tutte le imputazioni, rispettivamente perché il fatto non costituisce reato e perché il fatto non sussiste.
3) «Mancanza assoluta di motivazione in ordine al rigetto dell istanza di sospensione del ricorso, formulata con l atto di impugnazione del 22 settembre 2003 e ribadita nelle conclusioni e nel processo verbale di dibattimento del 29 gennaio
4) «Nullità ex art. 606, lett. b) ed e), c.p.p. per erroneità ed omesse motivazioni in ordine al primo motivo d impugnazione inerente il diniego da parte del Consiglio dell Ordine degli Avvocati di Roma di sospensione del procedimento disciplinare in pendenza di un processo penale avente ad oggetto il medesimo fatto; violazione dell art. 111 Cost., come modificato dalla legge costituzionale 2/1999»: il motivo ripete la doglianza che precede, sotto il profilo del mancato accoglimento della censura - mossa, sempre in termini di mancata sospensione - al provvedimento del C.O.A. impugnato.
5) «Omessa acquisizione integrale di atti rilevanti ed omessa viziata valutazione di prove; omessa pronuncia da parte del C.N.F. sull espressa richiesta di rinnovazione dell istruttoria disciplinare e sull acquisizione di atti e documenti; violazione dell art. 111 Cost., come modificato dalla legge costituzionale 2/1999 e 606, lett. d), c.p.p.». La censura attiene alla mancata acquisizione di documenti del procedimento penale, soprattutto con riferimento alla falsità di atti "mai visti né acquisiti".
6) «Omessa istruttoria disciplinare e vizio del procedimento e della decisione per omessa audizione dell incolpato in primo grado; violazione dell art. 3 e dell art. 24 Cost.; violazione dell art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell uomo». La critica riguarda l erronea valutazione dell impedimento - ritenuto non "assoluto" - dell incolpato, a comparire davanti al C.O.A.
7) «Difetto o carenza di motivazione sui capi contestati; contraddittorietà della motivazione; ingiustizia ed abnormità della sanzione inflitta; vizio di eccesso di potere». Si insiste, dal ricorrente, sulle carenze di ordine probatorio, tanto più in relazione alle emergenze del processo penale.
8) «Omessa pronuncia sull eccezione di nullità della composizione del Collegio giudicante di primo grado e violazione del principio di immutabilità del Collegio; vizio della deliberazione collegiale; error in procedendo; violazione dell art. 97 Cost. e dell art. 111 Cost., come modificato dalla legge costituzionale 2/1999, dell art. 63 r.d. 37/1934, l. 517/1955 e l. 534/1977 e art. 185, commi 2 e 3, c.p.p.; violazione della l. 241/1990 e successive modificazioni». Il professionista ulteriormente censura la decisione del C.N.F.: a) per non avere considerato l impossibilità di verificare la regolare convocazione dei componenti del C.O.A., previa acquisizione della relativa documentazione; b) per avere omesso di pronunciarsi circa le modifiche nella composizione del collegio nel corso del procedimento; c) per avere ignorato l irregolare sostituzione del consigliere relatore; d) per non avere considerato la illegittimità della decisione del C.O.A., per la mancata indicazione del quorum deliberativo, resa invece necessaria dal "rispetto delle regole di trasparenza e di legalità dell azione amministrativa".
9) «Incompetenza del C.N.F. per mutamento della composizione del collegio giudicante tra la data del dibattimento (29.1.2004) e la data della decisione stessa (3.5.2005)»: ritiene il ricorrente che la circostanza comporti nullità della decisione.
10) «Illegittimità dell art. 22, comma 2, del d.lgs. lgt. 382/1944, norme sui Consigli degli ordini e Collegi sulle Commissioni centrali professionali; violazione dell art. 111 Cost.; violazione delle norme sul giusto processo di cui all art. 111 Cost., come modificato dalla legge costituzionale 2/1999: sotto tale ultimo profilo, il ricorrente formula eccezione di legittimità costituzionale del citato art. 22, comma 2, denunciandone il contrasto con gli artt. 3, 24, 104, 105, 106, 108 e 111 Cost., in quanto, stabilendo per la validità delle sedute del C.N.F. la presenza di almeno un quarto dei componenti, violerebbe il principio di uguaglianza, il diritto di difesa ed il principio del giudice naturale precostituito per legge, rendendo incerta la composizione del collegio, in contrasto con le norme della Costituzione e dell ordinamento giudiziario, anche con riguardo al giusto processo».
Deducendo, infine, la gravità della sanzione della radiazione, in rapporto alla molteplicità delle censure, lo stesso ricorrente formula istanza di sospensione della esecutività della decisione impugnata, in attesa della pronuncia delle Sezioni unite: fissata, per l esame di tale istanza, l udienza camerale odierna, il fascicolo è stato previamente riunito a quello (principale) di merito.
6. Per primo va esaminato, stante il suo carattere di pregiudizialità logica, il terzo motivo di ricorso.
6.1. Esso si presenta fondato.
6.2. Emerge dalla decisione impugnata (p. 13 e seg.) che «l avvocato F. era imputato dei reati di falso continuato, truffa ed appropriazione indebita pluriaggravata, commessi in Roma fino al novembre 1996, e di falso, appropriazione indebita e truffa accertati in Roma nel settembre 1998», e che «con provvedimento in data 24 gennaio 2001, il Commissario Straordinario deliberava quindi l apertura di procedimento disciplinare nei confronti dell avvocato F. per gli stessi fatti a lui addebitati in sede penale, ritenuti lesivi delle prerogative e delle funzioni di un appartenente all ordine Forense, e pertanto non conformi alla dignità e al decoro professionale (art. 38 r.d.l. 1578/1933)». Proprio con riferimento a tali imputazioni si era del resto pronunciato il C.O.A. di Roma, dichiarando "la responsabilità dell incolpato limitatamente ai capi a) e b)" (ivi, p. 17), con statuizione confermata dalla decisione ora impugnata.
In relazione a tanto, il professionista, dopo avere - senza esito - richiesto al C.O.A. la sospensione del giudizio disciplinare, in attesa dell esito di quello penale, risulta avere formulato anche un motivo di impugnazione davanti al C.N.F. (decisione, p. 20), ripetendo l istanza medesima in tale sede (ivi, p. 2). E, sul punto, nella decisione ora impugnata si legge; «infondata è anche la terza censura attraverso la quale il ricorrente si duole della mancata sospensione del procedimento disciplinare in attesa della mancata definizione di quello penale vertente sui medesimi fatti, nota essendo l ormai costante giurisprudenza, dalla quale non vi è ragione di discostarsi, che afferma il principio della piena autonomia dei giudizi» (ivi, p. 25).
6.3. L orientamento giurisprudenziale richiamato, da condividere con riferimento al previgente testo dell art. 657 c.p.p., va necessariamente sottoposto a revisione, per effetto della riforma apportata dall art. 1 della l. 97/2001 (norme sul rapporto tra procedimento penale e procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche), in vigore alla data della decisione impugnata ed applicabile ai procedimenti disciplinari in corso (essendo quello in esame iniziato il 24 gennaio 2001) in virtù della norma transitoria dell art. 10, comma 1, della stessa legge.
La precedente disposizione stabiliva l efficacia di giudicato, nel giudizio disciplinare, della sentenza penale di assoluzione pronunciata a seguito di dibattimento «quanto all accertamento che il fatto non sussiste o che l imputato non lo ha commesso». Quella successiva - oltre ad eliminare la limitazione alla sentenza dibattimentale - ha ampliato tale efficacia, aggiungendo alle ipotesi indicate quella della assoluzione perché il fatto "non costituisce illecito penale".
Che si tratti di un effetto preclusivo più ampio è di immediato apprezzamento; ed, allo stesso modo, un effetto così ampio non potrà essere negato - alla sola stregua del precedente orientamento - in ipotesi di addebito disciplinare per i medesimi fatti contestati in sede penale. Onde, in caso di pendenza del procedimento penale, la sospensione si impone, a mente dell art. 295 c.p.c., in quanto dalla definizione del procedimento penale può dipendere, ai sensi del citato art. 653 c.p.p., quella del procedimento disciplinare.
La soluzione appare tanto più necessitata, nel caso in esame, se si consideri che la sentenza penale (di assoluzione) è intervenuta circa quattro mesi dopo la decisione del C.N.F., e che l eventuale giudicato esterno non appare suscettibile di apprezzamento (per la prima volta) in sede di legittimità.
6.4. Dall accoglimento del motivo deriva l assorbimento delle restanti censure, nonché della istanza di sospensione d efficacia della decisione impugnata.
In relazione a tanto, quest ultima va cassata, con rinvio, per il necessario nuovo esame, anche alla stregua della sentenza penale frattanto intervenuta, al C.N.F.
Le ragioni della decisione costituiscono giusti motivi di compensazione delle spese della presente fase.
P.Q.M.
Accoglie il terzo motivo di ricorso, assorbiti i restanti; cassa la decisione impugnata e rinvia al C.N.F. Compensa le spese del giudizio di cassazione.