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FERMO AMMINISTRATIVO: LE SEZIONI UNITE LA GIURISDIZIONE DEL GIUDICE ORDINARIO
Cassazione , SS.UU. civili, sentenza 31.01.2006 n° 2053
Importante giro di boa in materia di fermo amministrativo: intervengono, infatti, le Sezioni Unite a prendere posizione in ordine al Giudice cui devono essere devolute le relative controversie aventi ad oggetto l’impugnativa delle cd. ganasce fiscali.
L’oggetto della pronuncia è il provvedimento disciplinato dal d.p.r. 602/1973 da tenere, per ovvie ragioni, distinto dal cd. fermo amministrativo in materia di contabilità dello Stato, previsto dall’art. 69 r.d. 2440/1932, istituto ontologicamente diverso e deputato alla realizzazione di interessi del tutto differenti.
Le teorie passate al setaccio dagli ermellini sono essenzialmente due.
Ad avviso di un primo indirizzo ermeneutico, la natura giuridica del fermo sarebbe indubbiamente quella del provvedimento amministrativo con cui si esercitano poteri pubblicistici di tipo autoritativo. Esso, pertanto, non avrebbe natura esecutiva né negoziale ed andrebbe riconosciuta la giurisdizione del G.A.
Per altro orientamento, invece, le ganasce fiscali sarebbero qualificabili come misure cautelari dirette a creare le condizioni per l’utile seguito di una procedura esecutiva. Il fermo amministrativo avrebbe, dunque, funzione essenzialmente conservativa di un credito, con natura giuridica negoziale ed estraneo, pertanto, ai provvedimenti amministrativi strictu sensu. In estrema sintesi, il provvedimento di fermo avrebbe la funzione di garantire un fruttuoso procedimento di esecuzione forzata esattoriale e sarebbe da inquadrare nell’ambito degli strumenti negoziali di autotutela creditoria. La giurisdizione, dunque, dovrebbe essere quella ordinaria.
La tesi appena enunciata era stata già autorevolmente sposata, da ultimo, proprio da Palazzo Spada, con sentenza Consiglio di Stato, sezione V, 13 settembre 2005, n. 4689 e, in occasione della pronuncia delle Sezioni Unite è obliterata anche dalla Cassazione.
Il Supremo Collegio, dopo un’attenta ricostruzione storico-normativa, conclude per la natura non autoritativa del fermo amministrativo, in quanto atto funzionale all’espropriazione forzata e, quindi, mezzo di realizzazione del credito allo stesso modo con il quale la stessa realizzazione del credito è agevolata dall’iscrizione ipotecaria ex art. 77 del citato d.p.r.
Ne discende la giurisdizione del G.O. con un ulteriore corollario: la tutela nei confronti delle ganasce fiscali si deve realizzare davanti al giudice ordinario con le forme dell’opposizione all’esecuzione o agli atti esecutivi consentite dal vigente art. 57 d.p.r. 602/1973.
E’ opportuno precisare, al di là della sentenza 2053/06, che anche la querelle concernente la legittimità del fermo de quo è ormai da ritenersi superata. Come ben noto, il Consiglio di Stato, sulla scorta della più autorevole opinione, aveva ritenuto che le ganasce fiscali non potessero ritenersi operative, nell’attuale assetto normativo, poiché l’art. 86 del d.p.r. 602/73 faceva riferimento ad un decreto da emanare, concernente gli aspetti esecutivi, che non aveva mai visto la luce.
La stessa Agenzia delle Entrate aveva, infatti, sospeso l’esecuzione dei fermi amministrativi, in attesa di acclarare la situazione di diritto rebus sic stantibus.
L’art. 3 c. 41 l. 248/05, di conversione del d.l. 203/05, ha, infine, stabilito che "Le disposizioni dell articolo 86 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, si interpretano nel senso che, fino all emanazione del decreto previsto dal comma 4 dello stesso articolo, il fermo può essere eseguito dal concessionario sui veicoli a motore nel rispetto delle disposizioni, relative alle modalità di iscrizione e di cancellazione ed agli effetti dello stesso, contenute nel decreto del Ministro delle finanze 7 settembre 1998, n. 503”.
L Agenzia delle Entrate ha, dunque, fatto ripartire il fermo amministrativo, (Agenzia Entrate , risoluzione 09.01.2006 n° 2), muovendo dall’intervento legislativo succitato.
Le conseguenze pratiche non sono di poco conto.
L’intervento normativo ha assunto le vesti dell’interpretazione autentica, cosicché la disposizione positiva non ha natura innovativa: essa, dunque, si applica a tutti i procedimenti in corso con la sola eccezione dei rapporti esauriti.
Unica eccezione, deducibile, concerne le eventuale cause pendenti aventi ad oggetto un fermo disposto anteriormente alla emanazione del D.M. 503/1998: ma, come si può ben intuire, è una fetta di contenzioso assolutamente esigua.
Mala tempora currunt.
(Altalex, 6 marzo 2006. Nota di Giuseppe Buffone)
SUPREMA CORTE DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
SENTENZA 31 gennaio 2006, n. 2053
(Presidente Carbone – relatore Di Nanni)
La Corte, ritenuto in fatto quanto segue
1. Il Coordinamento delle Associazioni per la difesa dell’Ambiente e dei diritti degli Utenti e dei Consumatori (di seguito CODACONS) e l’avv. Carlo Rienzi, con ricorso del 22 maggio 2004, hanno impugnato davanti al tribunale amministrativo regionale del Lazio e nei confronti della Spa Banca Monte dei Paschi di Siena concessionaria per la riscossione per la provincia di Roma, del Ministero delle entrate e delle Finanze e dell’Agenzia delle entrate, i seguenti provvedimenti: nota del Concessionario avente ad oggetto la comunicazione preventiva di fermo amministrativo; circolare 221/99 del Ministero dell’economia e risoluzione 64/2002, nella parte in cui con detti atti era autorizzata l’emissione di decreti di fermo amministrativo ed era approvata la procedura seguita dal concessionario della riscossione; tutti gli atti connessi, presupposti e conseguenti anteriori e successivi, con i quali erano stati autorizzati i modelli di comunicazione del fermo amministrativo, e la procedura di iscrizione dello stesso, chiedendone l’annullamento previa sospensione.
2. Il tribunale amministrativo, con ordinanza del 23 giugno 2004, ha accolto l’istanza di sospensione.
Il ministero dell’Economia e finanze, l’Agenzia delle entrate e il Concessionario hanno impugnato l’ordinanza davanti al Consiglio di Stato, chiedendo l’annullamento.
3. Il Consiglio di Stato, con ordinanza del 13 luglio 2004, ha rigettato l’appello ed analoga sorte ha avuto l’appello proposto dal Concessionario, anch’esso rigettato con ordinanza del 19 luglio 2004.
4. Il Ministero dell’Economia e delle finanze e l’Agenzia delle entrate hanno proposto istanza per il regolamento della giurisdizione, chiedendo che sia dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore dì quello ordinario.
Il Codacons e l’avvocato Rienzi hanno resistito con controricorso ed il primo ha depositato memoria.
L’altro intimato, spa Monte dei Paschi di Siena non ha svolto attività difensiva.
Ricorrendo una delle ipotesi di cui all’articolo 375 cod.proc.civ., gli atti sono stati rimessi al P.M. per le sue conclusioni sulla controversia e che il Pubblico Ministero ha concluso chiedendo che sia dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.
Considera in diritto
5. Ammissibilità dell’istanza di regolamento preventivo di giurisdizione.
5.1. L’ammissibilità dell’istanza dì regolamento preventivo di giurisdizione è contestata sotto i seguenti profili: a) qualunque decisione (di rito, cautelare o di merito) emanata dal giudice presso il quale il processo è radicato ha efficacia preclusiva del regolamento preventivo dì giurisdizione; b) la preclusione opera non dal momento della pronuncia del giudice del merito, ma da quello precedente in cui la causa è discussa e trattenuta per la decisione,; c) nella specie, l’istanza di regolamento non era ricevibile perché tardiva rispetto all’udienza di discussione e passaggio in decisione della controversia cautelare.
Le questioni non sono fondate.
5.2. Il Collegio non ignora che, alla stregua del consolidato orientamento di questa Corte qualsiasi decisione emanata dal giudice presso il quale il processo è radicato, sia attinente al merito, sia concernente questioni di carattere processuale, non escluse quelle inerenti alla giurisdizione, impedisce il ricorso a tale istanza (Cassazione, Su 298/99; 58/2000; 1205/00).
5.3. Una decisione di questo tipo, nondimeno, non può essere individuata nell’ordinanza del 13 luglio 2004, emessa nel giudizio di natura cautelare con la quale il Consiglio di Stato, pronunciando in sede d’appello sulla domanda incidentale di sospensione dell’efficacia degli atti impugnati, ha confermato il provvedimento di sospensione adottato dal Tribunale Amministrativo Regionale.
Le misure cautelari adottate nel processo amministrativo, infatti, presentano in forma accentuata il carattere della strumentalità, com’è reso palese dal testo dell’articolo 21 della legge 1034/71, nella parte in cui la norma fa riferimento alle misure cautelari che, secondo le circostanze, possono risultare le più idonee ad assicurare interinalmente gli effetti della decisione sul ricorso.
5.4. La decisione impugnata è stata adottata esclusivamente con riferimento all’istanza cautelare; pertanto, è priva di carattere decisorio e non impedisce la proposizione del regolamento preventivo di giurisdizio, perché non è idonea ad assumere forza di giudicato, come queste Su hanno già ritenuto con le sentenze 7628/87; 10378/96; 6228/97; 11351/98; 138/99; 105/01; 6954/03; 5052/04.
La conferma di questi principi si è avuta con la recente decisione 8212/05 di queste Su, secondo la quale la proposizione del regolamento preventivo di giurisdizione non è preclusa dalla circostanza che il Consiglio di Stato abbia provveduto, in sede di appello cautelare, sulla richiesta di sospensione degli atti impugnati dì fronte al Tribunale Amministrativo Regionale, dinanzi al quale penda un giudizio di merito, giacché il provvedimento reso sull’istanza cautelare è privo di carattere decisorio e non è idoneo ad assumere forza di giudicato, anche ove, ai fini della pronuncia, abbia risolto, in senso negativo od affermativo, una questione attinente alla,giurisdizione.
Il Collegio condivide il principio, dal quale ricava l’ulteriore conseguenza che nel regolamento preventivo di giurisdizione proposto in ambito cautelare non ha rilevanza l’avvenuta decorrenza di termini, giacché in esso non v’è decisione di merito emanata dal giudice presso il quale il processo è radicato.
6. Ammissibilità dell’istanza di regolamento della giurisdizione sotto altro profilo.
6.1. L’ammissibilità dell’istanza di regolamento preventivo di giurisdizione è stata negata anche sotto il profilo dell’estraneità del Ministero ai fatti di causa; estraneità determinata dalla disposizione contenuta nell’articolo 1, primo comma, lett. q) del D.Lgs 193/01, che devolverebbe esclusivamente al concessionario la competenza ad emettere i provvedimenti di fermo amministrativo, senza condizionamenti ad opera dell’amministrazione pubblica.
Neppure questa eccezione è fondata.
6.2. Basta considerare che la fattispecie oggetto di questo giudizio è caratterizzata da provvedimenti emessi dalla pubblica amministrazione, dei quali è stata disposta la sospensione dell’efficacia.
7. La questione della giurisdizione.
7.1. Il ministero dell’Economia e delle finanze e l’Agenzia delle entrate sostengono che la competenza nella materia spettava all’autorità giudiziaria ordinaria e non al giudice amministrativo.
A questa conclusione i ricorrenti pervengono sostanzialmente sulla base delle seguenti considerazioni:
a) il provvedimento di fermo amministrativo si caratterizza come misura cautelare diretta a creare le condizioni per l’utile seguito di una procedura esecutiva: quindi esauriva la sua funzione nella conservazione di un credito e, pertanto, non poteva essere inquadrato come provvedimento amministrativo;
b) la conferma della enunciata natura del fermo amministrativo di cosa mobile registrata si ricava dalla disciplina del rimedio contenuto nell’articolo 86 del Dpr 602/73, collocato nel Capitolo di detta legge relativo alle disposizioni in materia dì espropriazione dei beni mobili registrati. Ciò comporta che, quando il fermo è disposto, la procedura di esecuzione forzata esattoriale si considera iniziata, in deroga alle disposizioni sull’espropriazione forzata disciplinata dal cod.proc.civ., le quali presuppongono il pignoramento come atto di inizio dell’esecuzione forzata;
c) dopo le modifiche apportate dal D.Lgs 193/01 all’articolo 86 del Dpr 602/73, il rimedio del fermo amministrativo s’inserisce ancor dì più nell’ambito del procedimento di esecuzione forzata esattoriale, esprimendosi come un sostanziale ampliamento delle facoltà di tutela del credito azionato dal Concessionario, la cognizione del quale appartiene al giudice ordinario;
d) la richiesta di iscrizione del fermo amministrativo presso il Pubblico Registro automobilistico non è indicativa dell’esercizio di un potere autoritativo da parte del gestore dì pubblico servizio,. tale da giustificare la ricorrenza della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
7.2. Per sostenere la tesi dell’appartenenza della controversia alla giurisdizione amministrativa, i controricorrenti sostengono che il provvedimento di fermo non ha natura esecutiva, bensì di provvedimento amministrativo con il quale la pubblica amministrazione cede i suoi poteri autoritativi dì riscossione dei propri crediti ad un concessionario. A queste considerazioni di ordine generale aggiungono che, nella fattispecie, non esisteva un regolamentare fermo amministrativo, ma soltanto provvedimenti dell’Amministrazione, come la comunicazione preventiva del fermo, le circolari o le risoluzioni ministeriali, che sono atti generali con i quali la stessa Amministrazione organizza la cessione a terzi del servizio della riscossione.
8. La soluzione del problema della giurisdizione richiede che sia passata in rassegna la legislazione In tema dì fermo amministrativo, perché attraverso di questa è chiarita la natura e l’efficacia del fermo amministrativo di bene mobile registrato.
8.1. In epoca recente il fermo amministrativo compare nella legislazione con l’articolo 91 bis del Dpr 602/73, secondo il quale, qualora in sede di riscossione coattiva di crediti iscritti a ruolo non sia possibile, per mancato reperimento del bene, eseguire il pignoramento dei veicoli a motore e degli autoscafi di proprietà del contribuente iscritti in pubblici registri, la direzione regionale delle entrate ne dispone il fermo […] La norma conteneva pure disposizioni concernenti le modalità, i termini e le procedure per l’attuazione del fermo.
La disposizione sul fermo amministrativo, prima sostituita dall’articolo 16 primo comma del D.Lgs 46/1999, poi dall’articolo 1 lett. q) del D.Lgs 193/01, ora si legge nel vigente articolo 86 del citato Dpr 602/73, rubricato fermo di beni mobili registrati.
La nuova norma stabilisce che, decorso inutilmente il termine di cui all’articolo 50 comma 1 (di sessanta giorni dalla notificazione della cartella di pagamento: ndr), il concessionario può disporre il fermo dei beni mobili del debitore (…) iscritti in pubblici registri (primo comma) e che il fermo si esegue mediante iscrizione del provvedimento che lo dispone nel registri mobiliari (... ) (secondo comma).
8.2. Dalla collocazione delle norme ora citate (entrambe nel titolo II sulla riscossione coattiva delle imposte e la più recente nel Capo III contenente disposizioni particolari in materia di espropriazione di beni mobili registrati), si ricava che il fermo amministrativo di beni mobili registrati del debitore d’imposta è preordinato all’espropriazione forzata.
Ne fa fede il fatto che il rimedio s’inserisce nel processo di espropriazione forzata esattoriale, il quale è segnato dalle seguenti tappe: l’iscrizione del credito a ruolo (articolo 49 del Dpr 602/73); la notificazione al contribuente della cartella di pagamento al fine della decorrenza del termine dilatorio per l’inizio dell’esecuzione (articolo 50 dello stesso Dpr); la possibilità di iscrivere il fermo nei registri mobiliari (articolo 51 del medesimo decreto) per sottrarre il bene sia alla circolazione naturale secondo il disposto dell’articolo 214 comma ottavo del codice della strada, sia a quella giuridica attraverso la inopponibilità al concessionario degli atti dì disposizione successivi del bene, secondo il disposto dall’articolo 5, primo comma, del Dm 503/98.
Il fermo amministrativo, dunque, è atto funzionale all’espropriazione forzata e, quindi, mezzo di realizzazione del credito allo stesso modo con il quale la realizzazione del credito è agevolata dall’iscrizione ipotecaria ex articolo 77 del citato Dpr 602/73.
Se ne ricava che la tutela giudiziaria esperibile nei confronti del fermo amministrativa si deve realizzare davanti al giudice ordinario con le forme, consentite dal vigente articolo 57 del citato Dpr 602/73, dell’opposizione all’esecuzione o agli atti esecutivi.
8.3. Sì deve aggiungere che nella materia non ricorre neppure la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, giacché, con la richiesta di trascrizione nei registri mobiliari del fermo amministrativo, il concessionario non esercita alcun potere di supremazia in materia di pubblici servizi che, alla luce della pronuncia della Corte costituzionale 204/04, giustifichi questa forma di giurisdizione amministrativa.
9. Le spese di questo giudizio possono essere interamente compensate, ricorrendo giustificati motivi.
PQM
La Corte di cassazione a Su dichiara la giurisdizione del giudice ordinario. Spese compensate.
Così deciso in Roma il 12 gennaio 2006.
DEPOSITATA IN CANCELLERIA Oggi 31 GEN 2006