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OSSERVAZIONI SUL NUOVO ART.7, COMMA 6 DEL D.LGS. N. 165/2001
del dr. Luca Busico
L’art.13 del decreto legge 10 gennaio 2006 n. 4 (in G.U. n. 8 dell’11.01.2006) riscrive il testo dell’art.7, comma 6 del decreto legislativo 30 marzo 2001 n. 165.
Il testo precedente era il seguente: “Per esigenze cui non possono fare fronte con personale in servizio, le amministrazioni pubbliche possono conferire incarichi individuali ad esperti di provata competenza, determinando preventivamente durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione”.
Il nuovo testo è, invece, il seguente:
“6. Per esigenze cui non possono fare fronte con personale in servizio, le amministrazioni pubbliche possono conferire incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa, ad esperti di provata competenza in presenza dei presupposti di seguito specificati:
a) l oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall ordinamento all amministrazione conferente e, altresì, corrispondere ad obiettivi e progetti specifici e determinati;
b) l amministrazione deve avere preliminarmente accertato l impossibilita oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno;
c) l esigenza deve essere di natura temporanea e richiedere prestazioni altamente qualificate;
d) devono essere preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione.
6-bis. Con appositi regolamenti, da trasmettere alla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica, le amministrazioni definiscono procedure comparative per il conferimento degli incarichi di collaborazione.
6-ter. Le disposizioni di cui al comma 6 costituiscono norme di principio per l attribuzione degli incarichi di cui all articolo 110, comma 6, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.».
La specificazione dei presupposti necessari per il legittimo affidamento di incarichi esterni rappresenta la codificazione ad opera del legislatore dei criteri da tempo individuati dalla Corte dei Conti in sede di controllo e in sede giurisdizionale[1].
Maggiori problemi ermeneutici pone la prima parte del nuovo comma 6, laddove viene utilizzata l’espressione “incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa, ad esperti di provata competenza”.
Come è noto, il Dipartimento della Funzione pubblica nella circolare del 15 luglio 2004 n. 4[2] aveva affermato che il ricorso all’instaurazione di rapporti di collaborazione coordinata e continuativa fosse possibile solo per prestazioni di elevata professionalità, contraddistinte da un’elevata autonomia nello svolgimento.
Di parere parzialmente diverso si è mostrata la Corte dei Conti nella delibera delle Sezioni Riunite in sede di controllo 15 febbraio 2005 n. 6/CONTR/0[3], emanata al fine di fornire indicazioni sulle disposizioni della legge 30 dicembre 2004 n. 311 (finanziaria 2005) in materia di affidamento d’incarichi di studio o di ricerca ovvero di consulenza, in particolare i commi 11 e 42 dell’articolo unico. La suddetta deliberazione ha espressamente escluso dall’applicazione degli adempimenti del comma 11, previsti per gli incarichi di studio o di ricerca, ovvero di consulenze a soggetti estranei all’amministrazione in materie e per oggetti rientranti nelle competenze della struttura burocratica dell’ente, i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, che secondo la Corte “sono utilizzabili per le esigenze ordinarie proprie del funzionamento delle strutture amministrative e non riguardano perciò il ricorso agli incarichi esterni”.
E’ stata immediatamente evidenziata nei commenti di dottrina la divergenza tra Funzione pubblica e Corte dei Conti e non caso uno dei primi commenti (quello a firma di Luigi Oliveri su Lexitalia n. 2/2005) recava la significativa intitolazione “caduto il tabù dell’alta specializzazione come presupposto per le co.co.co. pubbliche”. Le Sezioni Riunite della Corte dei Conti hanno tenuto conto della crescita nelle amministrazioni pubbliche del ricorso alle co.co.co., impiegate spesso per ordinarie attività degli uffici a seguito dello svuotamento degli organici ai livelli più bassi.
Il Dipartimento della Funzione pubblica con circolare del 15 marzo 2005[4] ha preso atto delle affermazioni della Corte dei Conti, sottolineando però che la stipulazione di contratti di co.co.co. deve avvenire solo in presenza di “circostanze eccezionali, e pertanto temporanee, cui non si possa far fronte con le risorse in dotazione”.
La Corte dei Conti con una recente sentenza della Sezione Regionale Umbria[5] ha riaffermato l’utilizzabilità delle co.co.co. per far fronte ad esigenze ordinarie delle strutture amministrative.
Il decreto legge 10 gennaio 2006 n. 4 pende nettamente a favore della posizione della Funzione Pubblica, poiché afferma che anche gli incarichi a carattere coordinato e continuativo devono essere conferiti ad esperti di provata competenza. Ma non solo, la premessa dell’art.13 del decreto legge è chiarissima negli intenti: la nuova formulazione dell’art.7, comma 6 del D.lgs. n. 165/01 risponde alla finalità di “ridurre il numero delle collaborazioni coordinate continuative nelle pubbliche amministrazioni”.
Inoltre, non è da trascurare l’indicazione del comma 6 bis, secondo cui le amministrazioni definiscono procedure comparative per il conferimento degli incarichi di collaborazione. La norma, tuttavia, nulla dice sulle eventuali conseguenze a cui vanno incontro le amministrazioni che non provvedano ad adottare il prescritto regolamento.
E’ evidente la finalità di evitare che il ricorso frequente e reiterato alle collaborazioni coordinate e continuative costituisca un aggiramento dei precetti costituzionali (artt.51, 97, comma 3 e 98 Cost.), che individuano nel concorso l’ordinario meccanismo di accesso alle pubbliche amministrazioni.
Ad ogni modo occorre attendere la conversione in legge per ulteriori commenti.
Luca Busico
[1] cfr.: C. Conti, Sez. I, 7 marzo 1994 n. 56, in Rivista Corte dei Conti 1994,2,60; C. Conti, Sez. controllo enti, deliberazione 22 luglio 1994 n. 33, in Consiglio di Stato 1994,II,1711; C. Conti, Sez. Riunite, 12 giugno 1998 n. 27, in Rivista Corte dei Conti 1998,4,57; C. Conti, Sez. II, 22 aprile 2002 n. 137, in Diritto e giustizia n. 20/2002,249 con nota di DI STEFANO.
[2] in Guida al lavoro n. 31/2004,30 con nota di BONATI.
[3] in Lexitalia n. 2/2005 con note di OLIVERI, D’AMBROSIO; Foro amministrativo CDS 2005,572 con nota di BALDANZA; Giornale di diritto amministrativo 2005,521 con nota di BATTINI.
[4] consultabile sul sito della Funzione pubblica www.funzionepubblica.it.
[5] cfr. C. Conti, Sez. giurisdiz. Umbria, 21 dicembre 2005 n. 447, in Lexitalia n. 1/2006 con nota di PERIN.